СТАТЬИ АРБИР
 

  2018

  Декабрь   
  Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
26 27 28 29 30 1 2
3 4 5 6 7 8 9
10 11 12 13 14 15 16
17 18 19 20 21 22 23
24 25 26 27 28 29 30
31 1 2 3 4 5 6
   

  
Логин:
Пароль:
Забыли свой пароль?


Основные направления и виды государственных энергетических субсидий


ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ВИДЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИХ СУБСИДИЙ

В России, как и в ряде других развивающихся стран, характеризующихся крайней неоднородностью социально-экономических показателей и структурой топливноэнергетического комплекса, энергетические субсидии играют существенную роль. В условиях недостаточно высокого дохода и энергетической бедности социальный аспект субсидирования крайне важен, и поэтому именно в крупных развивающихся странах сосредоточена основная часть глобальных субсидий в сфере ископаемого топлива. Проведенный в статье анализ показал, что наличие заметных негативных эффектов от субсидирования ископаемого топлива совместно с расширением политической поддержки возобновляемой энергетики приводит к переносу «центра тяжести» субсидий в сферу развития возобновляемых источников энергии, что позволяет комбинировать решение чувствительных социальных проблем и не менее чувствительных проблем устойчивого развития.

Ключевые слова: топливно-энергетический комплекс; энергетика; субсидирование; энергетические субсидии.

Для России как крупного экспортера энергоресурсов политика в области энергетического субсидирования является весьма важной проблемой, которая должна учитывать обоснованную оценку путей будущего развития мировой энергетики.

В общем случае государственные субсидии выступают как один из ключевых инструментов национальной экономической политики. В академической, деловой и политической среде ведутся активные дискуссии об эффективности этого инструмента как такового, о направлениях и масштабах субсидирования. При этом даже сама базовая концепция государственных субсидий, включающая их определение, классификации, задачи, подвергается различным интерпретациям [1, 10].

375 Международный валютный фонд (МВФ) в рамках определения субсидий в сфере энергетики выделяет два их вида на основе инструментального подхода, определяя не собственно действие, а его видимый результат, который может быть использован для анализа. Субсидии производителям возникают в том случае, когда «цены, получаемые продавцами, превышают эталонную цену» либо «производители несут убыток при продаже по эталонной цене». Субсидии потребителям возникают тогда, когда «цена, уплачиваемая потребителями, устанавливается на уровне ниже эталонной цены» [2, 11].

В соответствии с определением, используемым Глобальной инициативой по субсидиям Международного института устойчивого развития, под субсидиями понимаются «любые формы преференций, предоставляемые правительством потребителям или производителям» [3, 12].

Соглашение Всемирной торговой организации (ВТО) по субсидиям и компенсационным мерам предусматривает возможность осуществления четырех форм субсидирования: прямой перевод денежных средств (или обязательства правительства по переводу таких средств); отказ правительства от взимания причитающихся ему доходов; предоставление товаров или услуг, либо закупка товаров; поддержка цен и доходов [4].

Необходимым условием квалификации такой ситуации как «субсидии» при этом является предоставление преимущества какому-либо агенту. Важной составляющей понятия «субсидия», согласно подходу ВТО, является принцип адресности, то есть привилегии должны быть направлены «отдельной компании, отдельной отрасли по сравнению с другими отраслями или в адрес продукции в одной стране по сравнению с другими странами». В то же время специалисты Глобальной инициативы по субсидиям не включают конкретизацию объекта поддержки в перечень необходимых условий доказательства существования субсидии, признавая привилегии таковыми в случае, если «они являются значительным преимуществом для групп участников рынка». При этом данный привилегированный режим может распространяться и на другие группы (как в случае с признанием в качестве субсидий ускоренного амортизационного режима для предприятий нефтегазовой промышленности). Но все же и в этом случае речь идет о предоставлении дополнительной выгоды каким-либо участникам рынка по решению государства.

Определение МВФ является весьма широким: по сути дела, в этой интерпретации государственными субсидиями могут являться любые действия государства, приводящие к изменению относительных цен на какой- либо товар. В рамках этого определения и налоги (которые, конечно, можно интерпретировать как «негативные» субсидии), и регулирование цен, и внешнеторговые ограничения вполне могут попасть в разряд государственных субсидий, поскольку они оказывают влияние на цены и способны «исказить» их по сравнению с их предшествующим уровнем или с мировыми ценами.

Но, несмотря на всю широту определения МВФ, оно весьма распространено при оценке масштабов энергетических субсидий международными организациями именно за счет того, что субсидии в этой интерпретации поддаются наблюдению. Действительно, в силу различных методологий бюджетного процесса, сложностей оценки консолидированных бюджетов федераций, оценить фактический масштаб субсидий на основе данных о бюджетных инициативах правительств довольно сложно для сторонних наблюдателей. Еще сложнее оценивать косвенные субсидии.

Определение ВТО является не менее широким, хотя и не вполне совпадающим содержательно с определением МВФ. Если МВФ делает акцент на любых мерах государства, приводящих к изменению цен, то ВТО, напротив, не требует влияния субсидий на изменение цен. Из-за этого любая выплата государства, которая по каким-то причинам не влияет на цены рынка, хотя и дает преимущество производителю или потребителю, не может признаваться субсидией в трактовке МВФ. С другой стороны, и ВТО включает в анализ не все возможности, по мнению экспертов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) [5, 13]. В частности, в определение ВТО не входят в явном виде ограничительные внешнеторговые меры, которые могут применяться для защиты производителей и окажут влияние на цену.

ОЭСР включает в состав субсидий ряд элементов:

бюджетные расходы (включая налоговые расходы) и потенциальные расходы;

поддержка цены на рынке и рыночные трансферты;

неполученные или недополученные доходы от государственных активов;

- не интернализованные внешние эффекты (не включенные).

Бюджетные расходы подразумевают собственно прямые государственные трансферты. Поддержка цены на рынке и рыночные трансферты подразумевают введение «цены пола» для поддержки производителей и «цены потолка» для защиты потребителей соответственно. Недополученные доходы фактически являются формой косвенного субсидирования, подобной налоговой льготе.

Не интернализованные внешние эффекты вызывают дискуссии относительно целесообразности их включения в состав субсидий. С практической точки зрения можно привести пример продажи квот на выбросы. В случае существования этой системы на предприятие, осуществляющее выбросы, де-факто налагаются издержки интернализации производимых им внешних эффектов. Если эта система в стране отсутствует, то предприятие не обязано нести издержки, и, следовательно, получает от такой позиции своей страны определенное преимущество, которое и представляется здесь как субсидия.

Исходя из базовой микроэкономической модели субсидий можно сделать вывод, что государственные субсидии как на стороне спроса, так и на стороне предложения некоторого товара повышают благосостояние обеих сторон обмена, но все же порождают возникновение чистых общественных потерь из-за слишком высоких расходов государства относительно полученных эффектов. Результаты субсидирования спроса и предложения в целом схожи, но конкретные их значения зависят как от величины субсидии, так и от ценовой эластичности спроса и предложения.

Но существуют два принципиальных оправдания субсидий: потребность в перераспределении доходов и ресурсов и необходимость интернализации внешних эффектов.

В качестве последствий воздействия каждой субсидии можно выделить координационный и распределительный аспекты, так же как они выделяются для любого института(здесь институты понимаются как правила, снабженные внешним механизмом принуждения к исполнению) [6, 14]. Координационный аспект подразумевает изменение общего выигрыша взаимодействующих экономических агентов.

Распределительный аспект предполагает относительное изменение выигрышей каждой из сторон. В зависимости от принятой государственными политиками (явно или неявно) функции общественных предпочтений перераспределение может рассматриваться как желаемая цель даже в том случае, если координационный эффект субсидии окажется негативным. В рассмотренных случаях речь может идти о перераспределении средств, полученных из других отраслей экономики, в пользу потребителей топливноэнергетических товаров и услуг (в той или иной степени - подавляющего большинства населения и предприятий), а также предприятий, действующих в сфере топливно-энергетического комплекса (которые могут, к примеру, считаться стратегическими для национальной экономики, нести большую социальную нагрузку или выполнять политические цели).

Социально-экономические эффекты энергетических субсидий часто рассматриваются в контексте преодоления бедности, в том числе энергетической бедности. В современной политике широко распространен консенсус о необходимости мер в этом направлении. Вместе с тем в связке с преодолением бедности зачастую идет доктрина предоставления всеобщего доступа к энергии. Но всеобщий, необязательно равный, доступ к какому-либо благу подразумевает равенство возможностей, но не доходов или полезностей, что идеологически ближе к либеральному подходу к общественному благосостоянию, не подразумевающему как выравнивание, так и вообще активное перераспределение ресурсов. Так, не менее распространенные функции общественного благосостояния утилитаристского типа подразумевают суммирование индивидуальных полезностей, так что перераспределение здесь совсем не является обязательным. Более того, перераспределение доходов может нести с собой и известные дестимулирующие эффекты, ограничивающие экономическую активность вследствие быстрого снижения предельного дохода индивида от повышения трудовых затрат или вложения предпринимательских усилий.

Таким образом, несмотря на масштабы и важность распределительного аспекта субсидий для ряда экономик, вряд ли можно ожидать широкого консенсуса экономистов о необходимости активного применения субсидирования в редистрибутивных целях.

С учетом потерь общественного благосостояния возникает вопрос об обоснованности применения субсидий с точки зрения координационного аспекта. Этот вопрос решает применение концепции внешних эффектов (экстерналий). Существование внешних эффектов, то есть не предусмотренных действующей системой контрактов воздействий на полезность, выпуск, доход или другие показатели экономических агентов, формально проявляется через различие частных и общественных выгод и издержек.

В случае наличия положительных внешних эффектов назначение государственных субсидий имеет положительный координационный эффект и может считаться экономически эффективным вне контекста перераспределительного аспекта. Такой способ решения проблемы экстерналий традиционно связывают с именем британского экономиста А. С. Пигу. Но определение и тем более оценка внешних эффектов - сложная процедура, так что на практике обоснованность применения субсидий также не выглядит однозначной. Можно говорить о том, что даже при невозможности установления общественного оптимума некоторое смещение рыночного равновесия в благоприятном направлении, вызванное субсидированием, приводит к положительным эффектам для общества. С другой стороны, как подчеркивал Г. Таллок, «при определенных обстоятельствах правительство, уменьшая своей деятельностью данную экстерналию, может создавать еще одну, возможно, более сильную» [7]. В добавок к этому назначение субсидий связано с существенными трансакционными издержками. Наконец, если говорить именно об энергетических субсидиях, то они могут быть сопряжены с немалыми негативными внешними эффектами: в первую очередь с загрязнением окружающей среды.

Проблема интернализации экстерналий, в частности проблема стимулирования производства и потребления благ, сопровождающихся положительными внешними эффектами, в общем случае может быть решена и без государственных субсидий, а за счет частной договоренности сторон. Это вытекает из теоремы Коуза (само решение было предложено Р. Коузом в 1960 году в работе «Проблема социальных издержек»), хотя теорема содержит необходимое условие: нулевые трансакционные издержки.

На практике для подобного «рыночного» решения проблемы экстерналий достаточно и просто низкого уровня трансакционных издержек относительно потерь и приобретений сторон вследствие внешнего эффекта. Но и такого снижения трансакционных издержек зачастую достигнуть невозможно.

Внешние эффекты не следует путать с внешнеэкономическими факторами субсидирования. В ряде случаев субсидии связаны с внешнеэкономической ситуацией, а именно с поддержкой конкурентоспособности тех или иных отраслей экономики на национальном или на внешнем рынке в конкурентной борьбе с зарубежными производителями. Это также фактически служит либо перераспределительным целям, либо целям, связанным со стимулированием производства в стране данного блага, если правительство считает, что оно приносит положительные внешние эффекты обществу. Вместе с тем эти субсидии (как и любые другие) могут порождать существенные внешние эффекты за рубежом и потому являются объектом критики со стороны приверженцев свободной торговли.

В сфере энергетики большая работа по учету, анализу и контролю государственных субсидий в топливно-энергетическом комплексе ведется международными организациями, в том числе специализированными энергетическими межгосударственными объединениями: Международным энергетическим агентством (МЭА) и Организацией стран-экспортеров нефти (ОПЕК).

МЭА определяет энергетические субсидии следующим образом: «Любое действие правительства, направленное преимущественно на энергетический сектор, которое снижает издержки производства энергии, повышает цену, получаемую производителями энергии, или снижает цену, уплачиваемую потребителями»[8]. Это определение ориентировано на ценовые последствия, как и данное ранее определение МВФ, со всеми его позитивными и негативными качествами, прежде всего «широтой». МЭА отмечает, в частности, что в состав субсидий, определяемых таким образом, попадают не только выплаты или контроль цен, но и такие инструменты, как стандартный портфель энергоносителей - то есть обязательство по закупке определенной структуры электроэнергии по носителям(к примеру, не менее 10 % закупаемой энергии должно быть выработано из возобновляемых источников энергии). Казалось бы, отношения, описанные в последнем примере, достаточно далеки от субсидирования в обыденном понимании этого слова. Вместе с тем они оказывают значительное влияние на цены энергоносителей и потому попадают в зону внимания МЭА.

ОЭСР в рамках анализа субсидий (в документах ОЭСР часто используется термин «меры государственной поддержки» для обозначения максимально широкой интерпретации субсидий), используемых в топливноэнергетическом комплексе, предлагает собственную расширенную классификацию, в соответствии с которой можно выделить несколько важнейших механизмов предоставления господдержки, то есть субсидирования в широком смысле слова.

Во-первых, это прямой перевод денежных средств. Именно такой перевод является непосредственно субсидией в узком смысле слова. Речь идет о бюджетных трансфертах в пользу тех или иных участников энергетических рынков. Производителю может даваться субсидия, как непосредственно связанная с результатами его производственной деятельности - в прямой зависимости от объемов производства, финансовой деятельности - на покрытие убытков, так и компенсирующая затраты на какие-либо ресурсы, включая и труд (к примеру, субсидирование фонда заработной платы), и капитал (к примеру, субсидирование процентной ставки по кредиту), и другие факторы производства вплоть до компенсации затрат на разработку и внедрение инновационных технологий. Потребителю, в свою очередь, может даваться либо непосредственно удельная субсидия в расчете на единицу продукции, либо обеспечиваться - порой для определенных групп населения - сниженная регулируемая цена на закупаемый энергоноситель, фактически за счет компенсации возникающей разницы продавцу за счет средств госбюджета.

Выпадающие налоговые доходы или налоговые расходы представляют собой недополученные государством налоговые поступления за счет применения льготных режимов. ОЭСР разделяет льготные режимы, связанные с потреблением и с производством энергии.

В первом случае речь идет о льготировании по косвенным налогам на энергоресурсы: к примеру, об освобождении от налога на добавленную стоимость или акцизов на приобретаемую энергию и энергоресурсы как физических лиц, так и предприятий. Необходимо отметить, что такая практика, например в России, применяется для стимулирования специфических изменений в структуре производства. Так, в России используется дифференциация акцизов на разные виды моторного топлива с целью повышения качества нефтепереработки в стране.

Во втором случае от налогов полностью или частично освобождаются производители энергии и энергоносителей в соответствии с Федеральным законом от 30 сентября 2013 г. № 268-ФЗ в отношении разработки месторождений углеводородов на шельфе [9]. Согласно закону нефтегазовые компании, начинающие добычу на континентальном шельфе России не ранее 2016 года, освобождаются от налога на имущество, от транспортного налога, от налога на добавленную стоимость на приобретаемое импортное оборудование, а также получают льготы по налогу на добычу полезных ископаемых и экспортным пошлинам. Все это относится, конечно же, только к той части их деятельности, которая связана с разработкой шельфовых месторождений.

Передача риска государству обычно предполагает наличие государственных гарантий. Очевидно, самой популярной формой являются гарантии по кредитам. Строго говоря, никакие средства при этом фактически могут так и не быть переданными, поэтому вопрос о признании такого рода мер субсидией также не имеет вполне однозначного ответа. В тоже время эти меры оказывают влияние на принятие инвестиционных решений в топливно-энергетическом комплексе, в том числе на реализацию проектов по расширению производства и потребления энергоресурсов. В связи с этим последствия таких мер - даже без выплаты средств непосредственно из госбюджета - ведут к результатам, подобным прямому субсидированию. Передача риска обусловливает снижение издержек производителей и потребителей за счет возможности частичного отказа от мер по хеджированию рисков. К этой категории мер господдержки следует отнести и гарантированные пределы цены, за пределами которых государство начинает выплачивать субсидии либо иным образом воздействовать на рынок. Следуя этой логике, даже существование МЭА, созданного развитыми странами в 1970-х годах, в первую очередь для предотвращения перебоев с поставками нефти, и регулирующего накопление значительных экстренных запасов нефти в целях выброса на рынок при угрозе дефицита топлива, можно считать формой субсидирования потребителей энергии.

Наконец, вторичные трансферты - еще одна форма механизма оказания государственной поддержки - связаны с принятием каких-либо косвенных мер, таких как внешнеторговые ограничения или требования по минимальному уровню использования какого-либо вида топлива в стране. Эти меры могут не иметь конкретного адресата или даже группы адресатов, которым бы давались трансферты, льготы или гарантии, но действие этих механизмов обеспечивает некоторые преимущества для производителей или потребителей энергоресурсов в стране, которые могут иметь финансовую оценку. Одним из примеров последнего времени можно назвать сохраняющиеся ограничения по вывозу нефти и газа из США, способствующие сдерживанию цен - прежде всего, на газ - для американских потребителей.

Таким образом, направления и виды энергетических субсидий, согласно современным исследованиям международных организаций, весьма разнородны и могут по-разному классифицироваться в десятки видов и подвидов. Имеющиеся классификации позволяют их обобщать и выявлять те субсидии, о которых в явном виде не заявляют применяющие их страны.

Литература

Энергетические субсидии в современном мире. Страны «Группы двадцати» / Под ред. Л.М. Григорьева, А.А. Курдина. - М.: ООО «Асмин Принт». - 2014. - 400 с.

IMF. Reforming Energy Subsidies, Summary Note [Электронный ресурс] -Режим доступа: www.imf.org/extemal/np/fad/subsidies/pdf/ note.pdf.

Kitson L., Wooders P., Moerenhout T. Subsidies and External Costs in Electric Power Generation: A comparative review of estimates.2011 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.iisd.org/gsi/sites.pdf.

World Development Indicators. World Bank Database WTO. Agreement on Subsidies and Countervailing Measures [Электронный ресурс]. - Режим доступа: www.wto.org/english/docs_e/legal_e/24-scm.pdf.

ОЭСР. Обзор основных применяемых методов выявления и количественной оценки экологически вредных субсидий с упором на энергетику. 2012 [Электронный ресурс] - Режим доступа: www.oecd.org/env/ outreach/EAP %282012 %292_NP_Subsidies %20report_RUS.pdf.

Шаститко А.Е. Новая институциональная экономическая теория. 4-е изд. - М.: ТЕИС. - 2010. - 828 с.

Таллок Г. Общественные блага, перераспределение и поиск ренты. - М.: Изд-во Института Гайдара. - 2011. - 221 с.

IEA. World Energy Outlook. 2011 [Электронный ресурс] - Режим доступа: ua-energy.org/upload/files/russian_report.pdf.

Федеральный закон от 30 сентября 2013 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер налогового и таможенно-тарифного стимулирования деятельности по добыче углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации».

Хачатурян А.А. Совершенствование системы коллективной безопасности государств-участников СНГ как фактор укрепления военноэкономической безопасности России // Вестник университета (Государственный университет управления). - 2008. - Т. 1. - № 22.

Хачатурян А.А., Синько В.А. Роль информационных технологий в управлении рисками на промышленных предприятиях // Вестник Московского университета им. С.Ю. Витте. Серия 1: Экономика и управление. -2013. - № 4.

Шингареев Ф.Ф., Хачатурян А.А. Ключевые направления реализации стратегии инновационного развития предприятий отечественной радиоэлектронной промышленности // Транспортное дело России. - 2013. -№ 4.

Шкодинский С.В., Хачатурян А.А., Саломатин М.М. Управление ресурсами на предприятиях электроэнергетики на основе информационных систем ERP класса // Вестник МГОУ. - 2014. - № 3.

Хачатурян А.А., Саломатин М.М. Роль предприятий электроэнергетического комплекса России в обеспечении экономического роста государства // Материалы Международной научно-практической конференции «Потенциал социально-экономического развития Российской Федерации в новых экономических условиях». - ЧОУ ВО «Московский университет им. С.Ю. Витте», 2015.


Чистов Игорь Вадимович, д.э.н., профессор, заведующий кафедрой управления экономикой производства и ремонта вооружения и техники Военного университета, ФГКВОУ ВО «Военный университет» МО РФ, г. Москва, Янсон Сергей Юрьевич, к.э.н., доцент, генеральный директор АО «Трест Гидромонтаж», АО «Трест Гидромонтаж», г. Москва





МОЙ АРБИТР. ПОДАЧА ДОКУМЕНТОВ В АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ
КАРТОТЕКА АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ
БАНК РЕШЕНИЙ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ
КАЛЕНДАРЬ СУДЕБНЫХ ЗАСЕДАНИЙ

ПОИСК ПО САЙТУ