СТАТЬИ АРБИР
 

  2019

  Октябрь   
  Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
30 1 2 3 4 5 6
7 8 9 10 11 12 13
14 15 16 17 18 19 20
21 22 23 24 25 26 27
28 29 30 31 1 2 3
   

  
Логин:
Пароль:
Забыли свой пароль?


Практика и проблемы реализации полномочий антимонопольных органов в сфере контроля закупок


ПРАКТИКА И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПОЛНОМОЧИЙ АНТИМОНОПОЛЬНЫХ ОРГАНОВ В СФЕРЕ КОНТРОЛЯ ЗАКУПОК

THE PRACTICE AND PROBLEMS OF EXERCISE OF POWERS OF THE ANTIMONOPOLY AUTHORITIES IN THE SPHERE OF PROCUREMENT CONTROL

Abstract:

This article taking into account the practice of considering antitrust cases and litigation considers the some of the problems of exercise of powers of the antimonopoly authorities to suppress infringements of the competition rules during the competitive procurement procedures participants, customers and members of the procurement.

Keywords:

purchase, power, customer, participant, complaint, collusion, consequences, responsibility.

Аннотация:

В данной статье с учетом практики рассмотрения антимонопольных и судебных дел рассмотрены некоторые проблемы реализации полномочий антимонопольных органов по пресечению нарушений правил конкуренции при проведении конкурентных процедур участниками закупок, заказчиками и участниками закупок.

Ключевые слова:

закупка, полномочия, заказчик, участник, жалоба, сговор, последствия, ответственность.

В ходе совершенствования законодательства о конкуренции и о закупках, а также административной реформы, функции и полномочия антимонопольных органов существенно расширились. Постепенно на антимонопольные органы возложили контроль не только за закупками для государственных и муниципальных нужд, а позже и за закупками отдельными юридическими лицами (госкомпаниями, естественными монополиями, ГУПами, МУПами, автономными учреждениями и т. д.), но и за всеми торгами, запросами котировок и запросами предложений и иными способами закупок, которые обязательны для заказчиков в силу закона. Это, например, земельные аукционы, торги в сфере распределения водных, рыбных ресурсов, недр, аренды и продажи государственного и муниципального имущества, отбора управляющих компаний в сфере ЖКХ, выбора перевозчиков на внутримуниципальных и межмуниципальных маршрутах. Позже на торги, на первый взгляд не связанные с защитой конкурентных отношений — продажа арестованного имущества, реализация имущества при банкротстве.

Все указанные жалобы рассматриваются антимонопольными органами с 2012 года в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, предусматривающей укороченную процедуру — в течение

рабочих дней (при приватизации в течение 5 дней) по аналогии с процедурой по рассмотрению жалоб на закупки для государственных и муниципальных нужд.

Все это не только увеличило нагрузку на антимонопольные органы, но вселило уверенность предпринимателей в стремлении государства навести порядок в указанной сфере, а также повыси-ло авторитет антимонопольных органов.

Новая процедура рассмотрения жалоб позволяет антимонопольным органам оперативно вмешиваться и восстанавливать законные права и интересы участников закупок вплоть до аннулирования закупок. Но и этот порядок требует совершенствования. Например, при продаже имущества в рамках Закона о приватизации в форме электронного аукциона антимонопольный орган, руководствуясь п. 3 части 25 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, не вправе выдать предписание о прекращении нарушений. Такое изъятие не совсем понятно и логично, представляется правильным дать право антимонопольному органу выдавать предписания и приостанавливать электронный аукцион, как это предусмотрено, например, Законом о контрактной системе.

Продолжается тенденция усиления контроля за сферой корпоративных закупок. Активно обсуждается предложение о сближении Закона о контрактной системе и Закона о закупках, в первую очередь, в части распространения Закона о контрактной системе на расходование бюджетных

средств, выделенных хозсубъектам, работающим сегодня по правилам Закона о закупках, расширяя при этом электронную форму проведения закупок.

Это объясняется тем, что по статистике на электронном аукционе экономия составляет 13,7%, а при проведении конкурсов — 5,7%'. В связи с чем ФАС России предлагает сделать конкурсы, запросы котировок и запросы предложений электронными как для корпоративных закупок, так и для государственных и муниципальных нужд. Такие нововведения сделают процедуры заку-пок более простыми и прозрачными для предпринимателей.

По статистике ФАС России количество нарушений при закупках для государственных и муниципальных нужд не снижается. Например, в 2014 году в целом по России 46% жалоб с сфере госзакупок признано обоснованными, а по данным Челябинского УФАС России — в нашей области 49%, в результате их рассмотрения и проведения внеплановых проверок выявлено более 2000 нарушений. Следует отметить, что количество обоснованных жалоб и выявленных нарушений не снижается, все понимают, что провести «чисто» закупки могут только опытные специалисты. Несмотря на это, данные об экономии от конкурентных процедур впечатляют. За время действия законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд по данным ФАС России экономия бюджетных средств составляет несколько триллионов рублей.

В Челябинской области количество обоснованных жалоб по корпоративным закупкам также составляет около 50% и не снижается, при этом нет данных по количеству проведенных конкурентных процедур корпоративными заказчиками, их эффективности и количеству участников этих процедур. В связи с чем, Челябинским УФАС России предложено в план мероприятий «Дорожная карта по развитию конкуренции в Челябинской области» включить раздел по развитию конкуренции в корпоративных закупках, в т. ч. анализ закупок и закрепление доли конкурентных закупок в общем объеме закупок с ростом на ближайшие три года.

Одной из причин, способствующей большому количеству нарушений в сфере закупок, является небольшое количество плановых проверок, проводимых антимонопольными органами. Такое мнение высказал представитель Счетной Палаты РФ, выступая на Парламентском часе в Государственной Думе в феврале этого года. Увеличение количества проверок, по его мнению, носит предупредительный и превентивный характер.

Полагаю, что в этом есть доля истины, но к сожалению, в силу ограниченных трудовых ресурсов антимонопольным органам не представляется возможным увеличить количество плановых проверок в сфере закупок. Так, например, Челябинское УФАС России ежегодно проводит не более 3-4 плановых проверок федеральных заказчиков по соблюдению законодательства о контрактной системе.

Проведение же плановых контрольных мероприятий субъектов, осуществляющих корпоративные закупки, Законом о закупках не предусмотрено вообще. Антимонопольный орган рассматривает исключительно жалобы (часть 3 статьи Закона о закупках). В связи с чем, полагаю целесообразным расширить полномочия антимонопольных органов в части проведения плановых проверок указанных субъектов путем внесения изменений в указанную норму и Положение о ФАС России, утвержденное постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» .

Следует отметить, что проведение плановых проверок органов власти как заказчиков или организаторов закупок вообще не эффективно, поскольку признать торги недействительными и применить последствия можно только в судебном порядке. К моменту вынесения решения, как правило, на спорном земельном участке уже построен и заселен многоквартирный дом, следо-вательно, восстановить законные права и интересы участников торгов невозможно. В связи с чем, рассмотрение жалоб в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции и привлечение к ад-министративной ответственности должностных лиц заказчиков (организаторов торгов) по статье 14.9 КоАП РФ является одним из самых эффективных методов воздействия и антимонопольного реагирования на действия органов власти при организации и проведении конкурентных процедур.

Процесс реформирования законодательства и функций контрольно-надзорных органов, в том числе и антимонопольных органов, продолжается. Например, с 1 января 2015 года ФАС

России наделен полномочиями по контролю закупок в сфере гособоронзаказа, поскольку Рособоронзаказ как уполномоченный орган ликвидирован, и его функции возложены на ряд федеральных органов исполнительной власти, в том числе и ФАС России. ФАС России возложил реализацию полномочий по контролю гособоронзаказа на территориальные органы, расположенные в федеральных округах. В Уральском округе такие функции выполняет Свердловское УФАС России.

Проблематика статьи «подброшена» не только практикой, но и обсуждением выступления И. Ю. Артемьева на Парламентском часе в Государственной Думе РФ в этом и прошлом годах, поскольку те вопросы, которые были заданы руководителю ФАС России, часто задают в нашей области представители СМИ, общественности, блогеры, заказчики, участники закупки, а также граждане. Вопросы следующие.

Почему антимонопольный орган:

Не аннулировал закупку в Челябинской области, например, по приобретению дорогостоящего вертолета или автомобилей, где по мнению общественности, есть ряд нарушений, в том числе и по обоснованию потребности, и начальной максимальной цены контракта, а также «заточки» под конкретного производителя или поставщика?

Не проверил выделение земельных участков или торги по продаже всех земельных участков под комплексное жилищное строительство в Челябинской области, где по мнению общественности и предпринимателей, имеют место грубейшие нарушения Земельного кодекса РФ и порядка проведения процедур?

Не проводит контрольные мероприятия (как плановые так и внеплановые) в отношении субъектов естественных монополий или госкорпораций на предмет соблюдения Закона о закупках, поскольку закупка без соблюдения конкурентных процедур и у единственного поставщика может существенно повлиять на стоимость их услуг в сторону увеличения и ограничивает кон-куренцию?

Ответ на эти вопросы находится в нормативных правовых актах, которыми закреплены функции и полномочия антимонопольных органов.

Следует отметить, что перед антимонопольными органами законодатель не поставил такую невыполнимую задачу — проверить все торги и закупки, а возложил полномочия по рассмотрению жалоб, обращений и в пределах своей компетенции принятию мер реагирования вплоть до аннулирования торгов, закупки.

Более того, не возложен на антимонопольный орган контроль потребности заказчика. Главное — при организации и проведении процедур все участники закупок должны находиться в равных условиях, и могли при нарушении их прав оперативно их восстановить путем подачи жалобы в антимонопольный орган.

Полагаю, что в этой части изменений в полномочия антимонопольных органов не требуется, необходимо взаимодействие с иными контрольно-надзорными органами. Что же касается корпоративных закупок, то необходимость соответствующих изменений в действующее законодательство рассматривалась выше.

И на каком основании антимонопольный орган проводит внеплановую проверку и отменяет закупку для государственных и муниципальных нужд, когда срок подачи жалобы на документацию истек, а участник подает жалобу на действия комиссии? По мнению заказчика и победителя закупки, антимонопольный орган злоупотребляет правом, предоставленным Законом о контрактной системе.

В субъектах Российской Федерации по этому вопросу практика различная. Например, в Чувашской республике и Ростовской области антимонопольные органы активно реализуют такое право. В других регионах, например, в Тюменской области, имеют место представления прокуратуры о превышении полномочий антимонопольным органом, поскольку, по их мнению, при пропуске срока подачи жалобы, но при наличии нарушений в документации антимонопольный орган не должен проводить внеплановую проверку и аннулировать закупку.

Челябинское УФАС России практически всегда реализует право на проведение внеплановой проверки, но отменяет закупки при наличии существенных нарушений Закона о контрактной системе. Однако понятия «существенные/несущественные нарушения» ни практика, ни законодательство не содержат. По мнению Челябинского УФАС России, к таковым можно отнести: неправиль-ный (необоснованный) выбор способа закупки; неполная информация о закупке либо ее отсутствие на сайте; противоречивая информация в документации; неправомерные требования к участникам закупки, ограничивающие количество участников, например, неправомерное требование лицензии либо допуска СРО и т. д.

Более того, в 2012 году Прокуратурой Челябинской области при проверке осуществления контрольно-надзорных функций Челябинским УФАС России за соблюдением законодательства о размещении заказов выдано представление о необходимости проведения внеплановой проверки при отзыве и возврате жалобы, в том числе в связи с нарушением сроков ее подачи. Суды также не видят препятствий для проведения внеплановых проверок антимонопольным органом в таких случаях.

Имеет ли полномочия антимонопольный орган при рассмотрении жалоб по Закону о контрактной системе и по Закону о закупках в рамках рассмотрения жалобы квалифицировать нарушения Закона о защите конкуренции, в частности ст. 17 «Антимонопольные требования к торгам, запросам котировок, запросам предложений»?

В Уральском округе еще при применении Закона № 94-ФЗ сложилась судебная практика о правомерной квалификации антимонопольными органами нарушений антимонопольного законодательства в ходе рассмотрения жалобы, такую практику поддержали арбитражные суды и по Закону о контрактной системе и Закону о закупках.

Однако является спорной позиция некоторых юристов о необходимости рассмотрения нарушений антимонопольного законодательства при проведении конкурентных процедур по закупкам исключительно в рамках главы 9 Закона о защите конкуренции, поскольку, по моему мнению, это затягивает решение вопроса в случае наличия достаточных доказательств нарушений ст. 17 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалобы.

Более того, рассмотрение отдельно жалобы и дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства нецелесообразно поскольку зачастую комиссия антимонопольного органа в этот же день и в том же составе рассматривает и жалобу, и антимонопольное дело. Иных доказательств, кроме представленных сторонами на рассмотрение жалобы, нет и антимонопольным ор-ганом не получено, что в результате влечет прекращение антимонопольного дела.

Такого рода споры подтверждают необходимость разработки антимонопольного кодекса, содержащего все требования антимонопольного законодательства и, главное, порядки рассмот-рения дел и жалоб. Однако разработка кодекса требует значительных временных затрат. Представляется более быстрым решение указанной проблемы путем изложения порядка рассмотре-ния жалоб и дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства в одной главе Закона о защите конкуренции. Такие изменения позволят разрешить еще и вопрос о приостановлении (неприостановлении) исполнения предписания антимонопольного органа, вынесенного по жалобе, рассмотренной в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции и обжалованной в арбитражный суд. Сегодня же, по мнению судов, обжалование решения и предписания, вынесенного в порядке ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, приостанавливает исполнение предписания, но не дает права сторонам заключать договор. Заключение договора будет рассматриваться антимонопольным органом как неисполнение предписания и влечет административную ответст-венность лиц по ст. 19.5 Ко АП РФ.

Имеет ли антимонопольный орган полномочия по проведению плановых проверок исполнения Закона о закупках и выдаче предписаний о внесении изменений в Положение о закупке, раз-работанное в соответствии с Законом о закупках?

Указанные полномочия напрямую не закреплены в Законе о закупках, однако в рамках соблюдения антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить кон-трольные мероприятия, поскольку указанный закон является составной частью антимонопольного законодательства, а также выдавать предписания о внесении изменений в Положение, но не во всех случаях. Челябинское УФАС имеет положительную судебную практику по вынесению предписаний о внесении изменений в Положение о закупке, о чем расскажут специалисты Челябинского УФАС России на страницах этого журнала. Вместе с тем, требуется законодательное закрепление соответствующих полномочий антимонопольного органа.


А. А. Козлова Head of Chelyabinsk OFAS Russia Chelyabinsk, Russia Руководитель Челябинского УФАС России г. Челябинск, Россия





МОЙ АРБИТР. ПОДАЧА ДОКУМЕНТОВ В АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ
КАРТОТЕКА АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ
БАНК РЕШЕНИЙ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ
КАЛЕНДАРЬ СУДЕБНЫХ ЗАСЕДАНИЙ

ПОИСК ПО САЙТУ