СТАТЬИ АРБИР
 

  2016

  Декабрь   
  Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1
   

  
Логин:
Пароль:
Регистрация
Забыли свой пароль?


Исторический очерк возникновения и развития полномочий руководителя следственного органа


ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РАЗВИТИЯ полномочий РУКОВОДИТЕЛЯ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА

Садиокоеа У. В.,

следователь ГСУ ГУ МВД России по Московской области, г. Москва

Ушаков А. К).,

кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры предварительного расследования НА МВД России, г. Нижний Новгород

В статье приведены положения, свидетельствующие о появлении и развитии в уголовном судопроизводстве России фигуры руководителя следственного органа.

Ключевые слова: руководитель следственного органа; процессуальный статус; начальник следственного отдела; предварительное следствие.

Процессуальный статус руководителя следственного органа (начальника следственного отдела) претерпел на своем эволюционном пути значительные изменения. Начальником следственного отдела с момента его появления до сегодняшнего дня пройден путь от полного отрицания процессуальных полномочий до предоставления современному руководителю следственного органа властно-распорядительных полномочий, ранее присущих исключительно прокурору.

Объект исследования настоящей статьи ограничивается его названием и предполагает анализ возникновения и развития процессуальных полномочий руководителя следственного органа, конкретно- исторических условий, в которых формировалась необходимость возникновения фигуры начальника следственного отдела и наделения его процессуальными полномочиями, а также дальнейшего их развития.

Появление в уголовном судопроизводстве начальника следственного отдела в качестве самостоятельного участника уголовного процесса тесно связано с вопросом о создании следственного аппарата в органах внутренних дел 6 апреля 1963 года, предпосылками и условиями его организационно-правового становления.

25 декабря 1958 года Основами уголовного судопроизводства Союза ССР [4], следственный аппарат милиции, как и в 1922 г., был вновь ликвидирован. Ликвидация была обоснована признанием, что функция производства предварительного следствия милицией не свойственна ее правовой природе и правовому назначению[2, с. 21-25; 3, с. 10-14; 7, с. 71-72]. Правом производства предварительного следствия новым уголовно-процессуальным законодательством были наделены следователи органов прокуратуры и госбезопасности.

Однако попытка обеспечить производство предварительного следствия только следователями прокуратуры не удалась, поскольку огромный объем следственной работы, возложенной на органы прокуратуры, оказался непосильным для ее следственного аппарата и привел к значительному снижению качества работы. Дознаватели МООП по указаниям прокуроров производили предварительное следствие в полном объеме по делам, подследственным следователям прокуратуры, создавая параллелизм в работе этих органов. Это стало основным аргументом очередного реформирования организации предварительного следствия.

Учитывая сложившуюся обстановку и потребность в принятии действенных мер к устранению этих недостатков, 6 апреля 1963 года Указом Президиума Верховного Совета СССР органы охраны общественного порядка (внутренних дел) наряду с органами прокуратуры и государственной безопасности вновь были наделены правом производства предварительного следствия [5]. Приказом министра № 318 от 8 июня 1963 года принято и утверждено Положение об организации и деятельности следственного аппарата в органах Министерства охраны общественного порядка РСФСР, вступившее в силу с 1 июля 1963 года.

Вновь созданный следственный аппарат вышел из подчинения органов милиции как в административном, так и в процессуальном отношении, став самостоятельным структурным подразделением. Это, безусловно, имело позитивный характер в организации предварительного следствия и способствовало более быстрому и качественному расследованию уголовных дел, равномерной нагрузке следователей различных ведомств.

Для организации и руководства работой следователей были образованы следственные управления, отделы, отделения. Работу следователей возглавили соответствующие начальники следственных подразделений и их заместители.

На начальников следственных подразделений возлагались задачи организационного руководства следственным подразделением, а также контроля за соблюдением законности при возбуждении и расследовании уголовных дел.

Деятельность начальников следственных подразделений сыграла положительную роль в осуществлении задач уголовного судопроизводства, качественного и квалифицированного расследования уголовных дел. Тем не менее серьезным недостатком проведенного реформирования являлось то, что начальник следственного отдела по-прежнему, как и в 40-е годы, не был введен в число участников уголовного процесса, отчего испытывал значительные трудности в практическом осуществлении своих должностных обязанностей, поскольку не обладал никакими процессуальными правами.

Однако первые же предложения по восполнению этого пробела вызвали острую дискуссию как среди научных, так и практических работников. Одни выступали сторонниками наделения начальников следственных отделов процессуальными полномочиями, другие - противниками этого.

Так, начальник следственного управления МООП УССР А. Сер- булов и начальник кафедры уголовного права и процесса Высшей школы МООП УССР А. Соловьев, отмечая важную роль начальников следственных аппаратов в правильной организации предварительного следствия в органах МООП, решительно выступали за предоставление им процессуальных прав, необходимых для выполнения своих обязанностей и задач. Предоставление начальнику следственного отдела процессуальных полномочий, отмечали они, имеет большое практическое значение, поскольку это должностное лицо несет ответственность за состояние следствия в соответствующем аппарате. Он не сможет обеспечить качество предварительного следствия, не обладая правами, закрепленными в уголовно-процессуальном законе, и практика настоятельно требует предоставления им процессуальных прав [10, с. 11]. Аналогичную позицию занимал прокурор Московской области JI. Ура- ков [12, с. 16].

Ряд авторов высказывали свое несогласие с этими предложениями. Так, B.C. Чистякова, не исключая необходимости урегулирования процессуальных отношений начальника следственного подразделения и следователя, вместе с тем считала, что принятие указанных предложений означало бы нарушение процессуальной самостоятельности следователя и превращение деятельности начальника следственного подразделения в суррогат прокурорского надзора [13, с. 9]. Аналогичного мнения придерживались заместитель Генерального Прокурора СССР Н.В. Жогин и Ф.Н. Фаткуллин [8, с. 356].

Вопрос наделения начальника следственного отдела процессуальными правами также поднимался на состоявшемся 27-30 июля 1964 года в г. Москве Всесоюзном совещании следственных работников органов прокуратуры и охраны общественного порядка. Однако итоговым решением Совещания стал вывод о том, что начальники следственных отделов «...не обладают и не могут обладать процессуальными правами...», а «. . .предоставление им процессуальных прав означало бы подмену прокурорского надзора и посягательство на процессуальную самостоятельность следователя» [11, с. 9].

Между тем, сложившаяся объективная реальность противоречила научно-правовым положениям с одной стороны и, обусловленная историческим ходом развития следственного аппарата и его руководства - с другой, настоятельно требовала наделения начальников следственного отдела процессуальными полномочиями.

Так, содержание предоставленных ведомственными положениями полномочий руководителям следственных подразделений свидетельствует, что начальник следственного отдела фактически выполнял процессуальные функции. Реализуя предоставленные ведомственными положениями полномочия, он не только организовывал следственную работу и руководил ею, но и непосредственно участвовал в производстве по делу: проверял дела, давал по ним указания, участвовал в проводимых следователями процессуальных действиях и мог лично вести предварительное следствие.

Учитывая насущную потребность в наделении руководителей следственных подразделений процессуальными полномочиями, 14 декабря 1965 года Президиум Верховного Совета РСФСР принял Указ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР», который положительно решил диктуемый ходом развития следственного аппарата вопрос о наделении начальника следственного отдела (управления, отделения) процессуальными правами.

В соответствии с ним ст.34 УПК РСФСР была дополнена пунктом 6 а, вводившим нового участника уголовного судопроизводства - начальника следственного отдела. Впервые в законе было определено понятие начальника следственного отдела и раскрыто его содержание, относя к числу субъектов уголовного судопроизводства руководите - лей следственных управлений, отделов, отделений органов внутренних дел и органов государственной безопасности, их заместителей.

Вскоре после этого в УПК других союзных республик также были внесены соответствующие изменения и дополнения, касающиеся вопросов организации предварительного расследования, урегулирования правового положения начальника следственного отдела органов охраны общественного порядка и органов государственной безопасности.

Одновременно введенная ст. 127.1 УПК РСФСР закрепила объем его процессуальных полномочий [6]. В соответствии с ней на начальника следственного отдела возлагались процессуальные обязанности по осуществлению контроля за своевременностью действий следователей по раскрытию и предупреждению преступлений и принятию мер к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам. Закрепленные в законе полномочия начальника следственного отдела фактически воспроизвели почти в том виде и в тех же пределах предшествовавшие им ведомственные положения, по сути, предвосхитившие их.

Включение в УПК специальных норм, законодательно определивших начальника следственного отдела как самостоятельного участника уголовного процесса и регламентирующих его полномочия, свидетельствовало о возрастании его роли в уголовном судопроизводстве и принципиальном решении ряда давно возникших процессуальных и организационных вопросов.

Так, с определением правового положения начальник следственного отдела стал одним из основных и активных субъектов уголовнопроцессуальной деятельности. Содержание предоставленных ему полномочий в своей совокупности определили характер осуществляемой им деятельности, его роль и назначение в уголовном судопроизводстве, то есть выполняемую им уголовно-процессуальную функцию - функцию процессуального руководства предварительным следствием [1,с.16].

Внесенные изменения устранили противоречия в правовом положении руководителей следственных аппаратов различных ведомств и установили допустимые пределы и формы вмешательства в процессуальную деятельность следователя, создав необходимые правовые механизмы для осуществления начальниками следственных подразделений процессуального контроля.

«Зародившись как бессистемный набор нормативно установленных форм воздействия на организацию работы следственных учреждений, деятельность по руководству предварительным следствием... с течением времени интегрировалась в самостоятельный вид процессуальной деятельности, приобрела характер научно-обоснованной системы мер, предусмотренных уголовно-процессуальным законодательством и в настоящее время осуществляется строго определенным в законе кругом должностных лиц - руководителей следственных учреждений, получивших полномочия субъектов уголовного судопроизводства - «начальников следственных отделов» [9, с. 67].

Полномочия начальника следственного отдела на протяжении последующих 36 лет до принятия Уголовно-процессуального кодекса 2001 г. изменениям не подвергались. Их развитие происходило в условиях изменения и эволюции советской политики, направленной на построение правового демократического государства, обсуждения вопросов реформирования органов предварительного следствия и создания единой службы расследования.

Появление в уголовном судопроизводстве новой фигуры начальника следственного отдела вызвало появление новых правовых идей, касающихся его правового статуса и процессуального руководства предварительным следствием, дальнейшего развития его полномочий; инициировало широкий интерес и острые дискуссии со стороны ученых и практических работников о соотношении процессуального контроля и прокурорского надзора на протяжении последующих десятилетий.

Бесспорно, формирование тенденции усиления властнораспорядительных полномочий начальника следственного отдела обусловлено реалиями конкретного времени: состоянием экономики, политики и общественного сознания, состоянием преступности и возможностей государства в сфере борьбы с ней.

Одновременно с наделением начальника следственного отдела широкими процессуальными полномочиями по контролю и руководству предварительным следствием, новый уголовно-процессуальный закон эту функцию начальника следственного отдела в отличие от ранее действовавшего закона, тем не менее, нормативно не закрепил. При этом законодатель совершенно четко и недвусмысленно определил функцию начальника следственного отдела в уголовном процессе - функцию обвинения. Пунктом 47 ст. 5 УПК РФ начальник следственного отдела отнесен к стороне обвинения и от имени государства обязан осуществлять уголовное преследование по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения (п. 55 ст. 5 УПК РФ).

Определило место начальника следственного отдела в уголовном процессе и то, что в отличие от УПК РСФСР, регламентировавшего его процессуальный статус в главе общих условий предварительного следствия и не включавшего его в перечень участников уголовного судопроизводства, УПК РФ отнес его к субъектам главы 6 «Участники уголовного судопроизводства». Таким образом, уголовно-процессуальный кодекс расширил направления деятельности начальника следственного отдела и определил его место в системе участников уголовного процесса. Полагаем, что сочетание возложенных на него функций контроля за следствием и функции осуществления уголовного преследования, являясь стороной обвинения, свидетельствуют о возросшей возможности начальника следственного отдела влиять на ход и результаты предварительного следствия.

Дальнейшие изменения полномочий начальника следственного отдела, вносимые в действующий УПК РФ, преимущественно были направлены на расширение их объема, необходимого начальнику следственного отдела для обеспечения законности и обоснованности предварительного расследования, все более приобретавших властнораспорядительный характер.

Федеральным законом от 4 июля 2003 года начальнику следственного отдела предоставлено право изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю с обязательным указанием оснований такой передачи, создавать следственную группу, изменять ее состав, а также возбуждать уголовное дело. Часть 4 ст.39 УПК РФ дополнена еще одним указанием начальника следственного отдела, обжалование которого приостанавливало исполнение принятого решения. Оно касалось введенного полномочия изымать уголовное дело и передавать его другому следователю. Неоднократное дополнение и последующее расширение перечня указаний, обжалование которых приостанавливает их исполнение, было обусловлено, в первую очередь, необходимостью обеспечить гармоничное сочетание расширения полномочий начальника следственного отдела наряду с процессуальной самостоятельностью следователя.

Несмотря на обсуждаемое на протяжении предшествующих десятилетий отрицание процессуального руководства со стороны прокурора, анализ норм вновь принятого уголовно-процессуального закона говорит об обратном. Содержание предоставленных ему полномочий свидетельствует, что он мог повлиять как на принятие отдельных процессуальных решений, так и на судьбу уголовного дела в целом.

Стремление найти наиболее совершенные формы руководства и организации предварительного расследования легло в основу последующего этапа продолжаемой реформы уголовного судопроизводства.

Федеральный закон от 5 июня 2007 года № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» принципиально изменил процессуальный статус начальника следственного отдела, перераспределив на новой основе полномочия между ним и прокурором по осуществлению процессуального руководства предварительным следствием.

Целью реформы стало разграничение ранее слитых воедино предварительного следствия и прокурорского надзора путем освобождения прокурора от обязанности руководства следствием и возложение этой обязанности на впервые появившегося в российском уголовном судопроизводстве вместо начальника следственного отдела руководителя следственного органа. Одновременно передача процессуальных полномочий по руководству предварительным следствием от прокурора руководителю следственного органа должна была стать первым шагом в направлении системного реформирования правоохранительных органов и создания единого следственного органа.

Подводя итог, следует отметить, что процессуальный статус руководителя следственного органа прошел сложный и противоречивый путь своего становления. Невзирая на существующие с момента появления начальника следственного отдела в уголовном процессе идеи полного отрицания наделения его процессуальными полномочиями, его процессуальный статус постоянно развивался.

С течением времени объем прав начальников следственных подразделений дополнялся новыми полномочиями, все более обретавшими властно-распорядительный характер, необходимыми для обеспечения законности и обоснованности предварительного расследования. На сегодняшний день полномочия руководителя следственного органа направлены, главным образом, на осуществление процессуального руководства предварительным следствием. Действующее законодательство регламентирует не только, как ранее, отношения, возникающие непосредственно между следователем и его начальником, но и выстраивает и регулирует его отношения с руководителем вышестоящего следственного органа, возводя над следователем централизованную вертикаль субъектов контроля за его деятельностью, а также новые сложные отношения «треугольника» прокурор - следователь - руководитель следственного органа.

Изучение истории вопроса также показало, что направления развития процессуального статуса начальника следственного отдела в концептуальном плане в полной мере соответствовали особенностям господствующей политической и правовой доктрины на соответствующем историческом отрезке времени, а правовые идеи, касающиеся его процессуального положения, в первую очередь, опирались и формировались, исходя из установок соответствующей политической конъюнктуры.

Список литературы

Асриев Б.В. Возникновение института начальника следственного отдела в советском уголовном процессе // Проблемы предварительного следствия. Волгоград, 1974. Вып. 3.

Бердичевский Ф., Чистяков О. О реорганизации предварительного следствия// Социалистическая законность. 1957. № 7.

Зыков И., Аверкиев И., Иванов М. О дознании и предварительном следствии // Социалистическая законность. 1957. № 9.

Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 1. Ст. 15.

Ведомости Верховного Совета СССР. 1963. № 16. Ст. 181.

Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1965. № 50. Ст. 1243.

Голъст Г.Р. Основные задачи предварительного следствия в советском уголовном процессе // Советское государство и право. 1957. № 8.

Жогин Н.В., Фаткуллин Ф.Н. Предварительное следствие. М., 1965.

Мешков М.В. Процессуальное положение начальника следственного отделав советском уголовном процессе: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992.

Сербулов А., Соловьев А. О работе следственного аппарата МООП // Социалистическая законность. 1964. № 7.

Социалистическая законность. 1964. № 9. С. 9.

Ураков Л. О процессуальном положении работников следственных отделов органов охраны общественного порядка // Социалистическая законность. 1964. № 7.

Чистякова B.C. Органы предварительного расследования преступлений и разграничение компетенции между ними: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1964. С. 9.








МОЙ АРБИТР. ПОДАЧА ДОКУМЕНТОВ В АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ
КАРТОТЕКА АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ
БАНК РЕШЕНИЙ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ
КАЛЕНДАРЬ СУДЕБНЫХ ЗАСЕДАНИЙ

ПОИСК ПО САЙТУ