Контрактная система и принцип эффективности

КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА И ПРИНЦИП ЭФФЕКТИВНОСТИ

Коновалова 3. Л.,

доцент кафедры государственно-правовых дисциплин КРАГСиУ, г. Сыктывкар

В статье рассмотрена проблема достижения эффективности в сфере закупок. Проведен анализ норм Федерального закона от 05 апреля 2014 года N 44- ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Предложены пути решения по снижению, минимизации издержек бюджета при применении контрактной системы в сфере закупок.

Ключевые слова: контрактная система; закупки; принципы; эффективность; правовые начала.

Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1] установлены основные правовые начала или же принципы контрактной системы в сфере закупок:

открытости,

прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок,

обеспечения конкуренции,

профессионализма заказчиков,

стимулирования инноваций,

единства контрактной системы в сфере закупок,

-ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд,

эффективности осуществления закупок.

Согласно принципу открытости и прозрачности обеспечивается свободный и безвозмездный доступ к информации о контрактной системе в сфере закупок, путем размещения информации о закупке в единой информационной системе. При этом информация о закупке должна быть полной и достоверной.

Принцип обеспечения конкуренции направлен на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Принцип профессионализма заказчика предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок. Заказчики принимают меры по поддержанию и повышению уровня квалификации и профессионального образования должностных лиц, занятых в сфере закупок, в том числе путем повышения квалификации или профессиональной переподготовки в сфере закупок.

Принцип стимулирования инноваций исходит из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.

Принцип единства контрактной системы в сфере закупок основывается на единых принципах и подходах, позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.

Принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок исходит из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В настоящей статье остановимся более детально на эффективности осуществления закупок.

Вначале следует определиться с понятием эффективности.

Согласно «Толковому словарю» С.И. Ожегова [6], под эффективностью понимается «дающий эффект, действенный». В свою очередь под эффектом понимается действие или результат чего-либо.

На основании Большого толкового словаря экономических и юридических терминов КураковаЛ.П. [3], делящего эффективность на виды, и среди прочих указывает на экономическую эффективность, как результат экономической деятельности, определяемого как отношение полученного экономического эффекта и затрат, обуславливающих получение этого эффекта.

Очевидно, что эффективность уместно рассматривать с нескольких точек зрения или же ракурсов. Но в нашем случае это получение какого-либо результата.

Основываясь на вышесказанном, следует определить эффективность с двух точек зрения: эффективность правовая, эффективность экономическая.

Эффективность экономическая.

Методическими рекомендациями по проведению аудита в сфере закупок, утвержденных Коллегией Счетной палаты Российской Федерации (протокол от 21 марта 2014 г. № 15К (961) [2]) установлено, что при проведении контроля в сфере закупок на предмет эффективности следует обратить внимание на эффективность расходования бюджетных средств для государственных и муниципальных нужд (см.

Таблицу):

Таблица

Эффективность расходования бюджетных средств для государственных и муниципальных нужд

Эффективность При оценке эффективности расходов на закупки рекомендуется приметать

расходов следующие показатели (как в целом по объекту контроля и аудита (контроля) за

отчетный период, так и по конкретной закупке):

потенциальная экономия бюджетных средств на стадии формирования и обоснования начальных (максимальных) цен контрактов - это разница между начальными (максимальными) ценами контрактов в плане-графике закупок и средними ценами контрактов, установленных другими заказчиками на однородные товары, работы, услуги, либо среднерыночными ценами контракта на однородные товары, работы, услуги (с учетом сопоставимых условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг, включая объем закупки, гарантийные обязательства, срок годности и т. п.);

экономия бюджетных средств в процессе осуществления закупок (определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) - это снижение начальной (максимальной) цены контрактов относительно цены заключенных контрактов;

-дополнительная экономия бюджетных средств, полученная по результатам осуществления закупок (определения поставщиков (исполнителей, подрядчиков) и заключения контрактов, определяется (рассчитывается) в качестве дополнительной выгоды, в том числе за счет закупок инновационной и высокотехнологичной продукции (дополнительные сервисные услуги, более высокие качественные характеристики и функциональные показатели продукции, более низкие последующие эксплуатационные расходы, более длительный срок гарантийного обслуживания и др.);

экономия бюджетных средств при исполнении контрактов - это снижение цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги, качества поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги и иных условий контракта.

В рамках оценки эффективности расходов на закупки рекомендуется рассчитать общую экономию бюджетных средств на всех этапах закупки, начиная с планирования и заканчивая исполнением контрактов путем суммирования указанных показателей.

Расчет экономии в целом по объекту контроля и аудита (контроля), отдельным процедурам закупок может осуществляться также на основе данных формы федерального статистического наблюдения № 1-контракт, в частности, можно оценить:

абсолютный объем экономии (в рублях) за соответствующий период (показатель рассчитывается как разница между общей суммой начальных (максимальных) цен контрактов и стоимостью заключенных контрактов за вычетом стоимости незаключенных контрактов и затрат на организацию и проведение процедур закупок (если такие затраты имеются);

относительный объем экономии (в процентах) за соответствующий период (показатель рассчитывается как отношение абсолютной экономии к общей сумме начальных (максимальных) цен контрактов).

В рамках анализа и оценки эффективности расходов на закупки целесообразно оценивать соблюдение заказчиком принципа обеспечения конкуренции, непосредственно влияющего на эффективность осуществления закупок.

При анализе конкуренции при осуществлении закупок за отчетный период рекомендуется приметать следующие показатели:

среднее количество поданных заявок на одну закупку - это отношение общего количества заявок, поданных участниками, к общему количеству процедур закупок;

среднее количество допущенных заявок на одну закупку - это отношение общего количества заявок участников, допущенных комиссией заказчика к процедурам закупок, к общему количеству процедур закупок;

доля закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) - это отношение закупок, осуществленных в соответствии со статьей 93 Федераль- ного закона № 44-ФЗ, к общему объему закупок (в стоимостном выражении).

Из таблицы видно, что эффективность с точки зрения экономики заключается в экономии денежных ресурсов, находящих отражение в цене контракта, а также в количестве поданых заявок на одну конкурентную закупку и количестве изменений вносимых в план закупок и план-график.

Следует отметить, что указанные критерии нашли отражение в приказе Тендерного комитете г. Москвы от 22 января 2015 года № 70- 01-01/15/5 «Об утверждении Порядка расчета коэффициента эффективности деятельности органов исполнительной власти города Москвы в сфере закупок, товаров, работ, услуг» [2].

Таким образом, можно констатировать, что вышеуказанные критерии могут являться показателями эффективности работы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере закупок.

Эффективность правовая.

В статье 1 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1] установлено, что он регулирует отношения, направленные на предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.

Таким образом, правовую эффективность следует рассматривать с точки зрения правоприменения названного закона, а также предупреждения правонарушений в сфере закупок и так далее.

Законодатель установил способы закупки и критерии выбора победителя при проведении тех или иных способов закупки. При проведении аукциона и запроса котировок победителем признается тот участник, который предложил наименьшую цену контракта. При проведении открытого конкурса, двухэтапного конкурса, конкурса с ограниченным участием, запроса предложений победителем признается тот участник, который предложил наилучшие условия или предложения исполнения контракта. При этом законодатель не установил, что следует понимать под наилучшими условиями или предложениями исполнения контракта.

То есть необходимо ставить под сомнение применение указанных способов закупки для исключения коррупционных составляющих и злоупотреблений в сфере закупок.

Далее, по применению норм, регламентирующих контрактную сферу. Для того чтобы провести закупку для функционирования бюджетного, автономного или казенного предприятия, органа исполнительной власти независимо от уровня властных структур, необходимо, согласно Федеральному закону от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1] создание контрактной службы или назначение контрактного управляющего.

В части 6 статьи 38 Федерального закона от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1] установлено, что работники контрактной службы, контрактный управляющий должны иметь высшее образование или дополнительное профессиональное образование в сфере закупок. Соответственно, работники контрактной службы или контрактный управляющий обязаны пройти обучение, для того чтобы заниматься закупочной деятельностью.

Статьей 39 вышеназванного закона установлено, что заказчиком могут создаваться конкурсные, аукционные, котировочные комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений и единые комиссии, осуществляющие функции по осуществлению закупок путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений. Число членов конкурсной, аукционной или единой комиссии должно быть не менее чем пять человек, число членов котировочной комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений должно быть не менее трех человек. Также установлено, что заказчик включает в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.

Законодательно установлено, что и члены контрактной службы, члены комиссии, количество которых варьируется от трех и более, также проходят обучение в сфере закупок для того, чтобы организация смогла провести закупку для обеспечения своих нужд.

При централизации закупок в соответствии с частью 1 статьи 26 Федерального закона от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1] контрактная служба, контрактный управляющий осуществляют полномочия, не переданные соответствующим уполномоченному органу, уполномоченному учреждению, которые осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей). При этом контрактная служба, контрактный управляющий несут ответственность в пределах осуществляемых ими полномочий.

То есть, кроме создания контрактной службы и введения новой должности, контрактный управляющий, законодатель установил создание уполномоченного органа в сфере закупок. На практике, создается новый уполномоченный орган в сфере закупок, осуществляющий свою деятельность в зависимости от объекта закупки, способа определения поставщика, начальной максимальной цены контракта. Например, Решением органов местного самоуправления установлено, что электронный аукцион, с начальной максимальной ценой свыше 250 тыс. руб., проводят только уполномоченные органы, остальные способы закупки (конкурс, запрос котировок, запрос предложений - комиссии, установленные заказчиком).

То есть создается такая ситуация, при которой часть функций выполняет заказчик самостоятельно, часть уполномоченный орган в сфере закупок, в зависимости от начальной максимальной цены контракта. Таким образом, происходит дублирование должностных обязанностей.

Кроме того, все должностные лица, которые осуществляют закупки, проходят обучение, на что снова расходуются денежные средства.

Следует констатировать тот факт, что для того, чтобы провести закупку, необходимо вначале обучить членов контрактной службы, контрактного управляющего, членов комиссии. Общеизвестно, что обучение проводится на курсах повышения квалификации и на платной основе. То есть часть бюджетных средств, которые направляются на обеспечение государственных и муниципальных нужд расходуются на обучение сотрудников и создание новых структур, на которых также расходуются бюджетные денежные средства.

Далее, на основании статьи 40 Федерального закона от 05 апреля 2013 годаМ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1] заказчик вправе привлекать на основе контракта специализированную организацию для выполнения отдельных функций по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения конкурса или аукциона, в том числе: для разработки конкурсной документации; документации об аукционе; размещения в единой информационной системе извещения о проведении открытого конкурса; конкурса с ограниченным участием; двухэтапного конкурса или электронного аукциона; направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе; закрытом конкурсе с ограниченным участием; закрытом двухэтапном конкурсе или в закрытом аукционе; выполнения иных функций, связанных с обеспечением проведения определения поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом создание комиссии по осуществлению закупок, определение начальной (максимальной) цены контракта, предмета и существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе и подписание контракта осуществляются заказчиком. При этом выбор специализированной организации осуществляется заказчиком в соответствии с Федеральным законом от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1], то есть конкурентными и неконкурентными способами осуществления закупки (допустим, запросом котировок, электронным аукционом, заключением контракта с единственным поставщиком).

Таким образом, следует отметить, что наряду с должностными лицами, прошедшими обучение, если возникнет «необходимость», закупку по электронному аукциону или конкурсу проводит специализированная организация, основной целью при осуществлении своей деятельности является извлечение прибыли.

Становится очевидным, что на практике, пусть даже должные лица заказчика прошли обучение в сфере закупок, закон не ограничивает заказчика в привлечении специализированной организации для обеспечения государственных и муниципальных нужд для проведения конкурса и аукциона. При этом за проведение конкурса или аукциона бюджетная организация расходует денежные средства, которые были выделены для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Как показывает практика, стоимость услуг специализированной организации оставляет 10-15% от цены контракта.

Следующее, на что хотелось бы обратить внимание. На основании статей 41, 94 Федерального закона от 05 апреля 2013 года N 44- ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1] заказчики привлекают экспертов, экспертные организации для проверки предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта заказчик обязан провести экспертизу.

Экспертиза результатов, предусмотренных контрактом, может проводиться заказчиком своими силами, или к ее проведению могут привлекаться эксперты, экспертные организации на основании контрактов, заключенных в соответствии с Федеральным законом от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1].

Согласно статье 94 вышеназванного закона, при заключении контракта с единственным поставщиком, при определенных видах закупки, заказчик обязан проводить экспертизу с привлечением экспертных организаций. Соответственно бюджетные денежные средства будут направлены на оплату деятельности экспертов. Это такие виды закупок, как срочное медицинское вмешательство, производство учреждениями уголовно-исполнительной системы товаров, работ, услуг, приобретение учреждениями уголовно-исправительной системы сырья для трудоустройства осужденных и так далее. Стоимость услуг экспертных организаций варьируется от 5 до 20% начальной максимальной цены контракта.

Возникает вопрос: при наличии обученных лиц, которые могут работать в сфере закупок и на обучение которых потрачены бюджетные денежные средства, а также созданных уполномоченных органов, которые частично дублируют деятельность комиссий заказчика, при определенных видах закупки, насколько целесообразно привлечение специализированной или экспертной организации?

Думается, что в данном случае частично следует согласиться с Е.Б. Лапиной [4], которая утверждает, что принцип эффективности осуществления закупок остается номинальным лозунгом без возможности реализации.

Далее следует отметить, что при применении принципа эффективности в сфере закупок следует обратиться к работам криминологов, в частности к Н.А. Лопашенко [5], ведущей исследования по определению эффективности применения уголовного законодательства по аналогии.

Из вышеизложенного следует, что нормативно-правовой документ, который должен по своей сути обеспечивать эффективное использование бюджетных средств, предусматривает возможность неэффективного его использования. Таким образом, законодателю следует более детально проанализировать нормы, которые регламентируют деятельность организаций в сфере закупок по обеспечению государственных и муниципальных нужд, чтобы сэкономить бюджетные денежные средства с целью недопущения неэффективного их использования и исключения коррупционных проявлений и злоупотреблений в сфере закупок.

Список литературы

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» II Российская газета. 2013. № 80.

Приказ Тендерного комитета г. Москвы от 22 января 2015 года № 70- 01-01/15/5 «Обутверждении Порядка расчета коэффициента эффективности деятельности органов исполнительной власти города Москвы в сфере закупок, товаров, работ, услуг». [Электронный ресурс]. URL: base. consul- tant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=MLAW;n=160444;req=doc

Кураков Jl.П., Кураков В.Л. Большой толковый словарь экономических и юридических терминов. М.: Вуз и школа, 2001. 720 с.

Лапина Е.Б. Вопросы управления эффективностью в сфере государственных закупок // Администратор суда. 2014. №2. С. 34-39.

Лопашенко Н.А. Эффективность уголовного наказания: понятие, виды, критерии и показатели. // Проблемы уголовного права и криминологии: материалы выездного заседания секции уголовного права и криминологии УМО по юридическому образованию высших учебных заведений РФ, Н. Новгород, 11- 14 сентября 2013 г. / отв. ред. Г.О. Петрова. Н. Новгород: Изд-во Нижегор. гос. ун-та, 2013. С. 59-78.

Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под. ред. Н.Ю. Шведовой. 22-е издание. М.: Изд-во «Русский язык», 1990. 922 с.

Количество показов: 9197