СТАТЬИ АРБИР
 

  2016

  Декабрь   
  Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1
   

  
Логин:
Пароль:
Регистрация
Забыли свой пароль?


Избирательные органы в системе государственных институтов: сравнительно-правовой аспект


ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСТИТУТОВ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Евдокимов С. В.,

кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин ПФ РГУП, г. Нижний Новгород

В статье рассматривается понятие избирательной власти. Значительное внимание уделено исследованию конституционно-правового статуса избирательных органов в зарубежных странах и Российской Федерации, а также их месту в системе государственных институтов.

Ключевые слова: избирательная власть; избирательные органы; разделение властей; государственный аппарат; выборы.

Конституция Российской Федерации 1993 года (статья 10) [1] закрепила одно из крупных достижений мировой политической и правовой мысли и практики государственного строительства - концепцию разделения властей.

В Российской Федерации существует ряд государственных органов, осуществляющих государственно-властные полномочия, не укладывающихся в конституционную формулу разделения властей. Например, Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не отнесены ни к одной из трех ветвей власти, поскольку занимают самостоятельную нишу в системе властных государственных органов.

Отмеченная особенность строения системы органов государственной власти присуща многим другим государствам. В этой связи доктрина трехчленного разделения единой государственной власти, созданная Дж. Локком, Ш. Монтескье, дополненная и развитая другими мыслителями, получившая широкое воплощение в практике государственного строительства целого ряда цивилизованных стран, с течением времени, исходя из государственно-правовых реалий, подвергается модификациям. Некоторыми учеными и конституциями ряда стран стали дополнительно выделяться четыре, пять, а в отдельных случаях и шесть ветвей власти [17, с. 153-158].

Например, в конституциях Бразилии 1988 г., Колумбии 1991 г. фиксируется существование четвертой ветви власти - избирательной, которая нашла свое организационное выражение в создании специальных избирательных органов-трибуналов, судов, избирательного регистра.

В иных концепциях, например, предложенных французскими специалистами Ж. Блан, Ф.М. Вирье, Ф. Ваге, избирательная власть выделяется в качестве учредительной власти, которая, по мнению указанных исследователей, исходит непосредственно из корпуса избирателей и выражается в виде результатов выборов, решений, принятых на референдумах [17, с. 155].

Мнения различных ученых в отношении признания возможности выделения самостоятельной избирательной ветви власти разделились. Например, В.Е. Чиркин избирательную власть определяет как «право граждан, обладающих избирательными правами и составляющих избирательный корпус, решать все основные вопросы государственной жизни путем выборов, референдума, народной законодательной инициативы и другими способами» [18, с. 246]. Ю.А. Веденеев пишет: «... теория разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную будет неполной, если в ее классических определениях не будет найдено место для избирательной власти... избирательная власть выражает фундаментальное разделение функций политического господства и управления между обществом и государством...» [15, с. 81].

Исследуя конституционные нормы, автор приходит к выводу: «Конституция Российской Федерации, определяя в качестве структурообразующего принципа организации государственной власти свободные выборы и референдум, а в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации народ, по существу, ввела в юридический оборот новую для отечественной по- литико-правовой теории и практики категорию - избирательную власть» [15, с. 82].

Фактически ту же мысль выражает В.И. Лысенко, считая, что введение в текст Конституции Российской Федерации 1993 г. понятия власти народа означает косвенное признание существования избирательной власти, выражаемой им непосредственно в ходе организации и проведения свободных выборов и референдумов [15, с. 97,109].

Следует заметить, что среди специалистов существует и другая точка зрения. Так, А.В. Иванченко определение избирательных комиссий как ветви власти считает весьма условным. «... Более уместным, - полагает он, - говорить о функциях системы избирательных комиссий, которая состоит в оформлении воли народа, придании ей нормативного (обязательного) характера.... Именно эта организация, а вовсе не властная функция является сущностной прерогативой системы избирательных комиссий» [11, с. 52].

А.С. Автономов обращает внимание на то, что избирательные органы образуют единую систему, обладают функциональной обособленностью и организационной самостоятельностью. При этом в законодательстве фиксируется независимость избирательных органов от других органов государства, закрепляются гарантии такой независимости, устанавливается определенный способ формирования избирательных органов, который, как правило, нацелен на обеспечение их самостоятельности. Финансирование избирательных органов осуществляется непосредственно из бюджета, и выделение средств в их распоряжение не должно зависеть от действий других государственных органов. Все это позволяет говорить о существовании самостоятельной избирательной ветви власти [3, с. 43].

Вместе с тем, соглашаясь с тезисом о существовании «избирательной власти» в системе публичной власти, ряд ученых совершенно справедливо отмечают, что избирательная власть в общесоциологическом плане не является ветвью государственной власти, а представляет собою власть, опирающуюся на наибольшую социальную базу, а потому является непосредственной и единственной основой для всех ветвей государственной власти. В государственно-правовом (организационном) аспекте эту власть, на их взгляд, представляют существующие в государстве избирательные органы, в России - система избирательных комиссий во главе с Центральной избирательной комиссией России [7, с. 12].

Такое положение избирательных комиссий позволяет рассматривать их как государственно-общественные органы особого рода со строго определенной узкоспециальной компетенцией [5, с. 353-356; 14, с. 36-37].

Для того чтобы придать наибольшую автономию избирательным органам, в ряде стран были созданы специализированные судебные органы, занимающиеся исключительно избирательными делами. Так, в Бразилии система специализированных судов состоит из Высшего Избирательного суда, региональных избирательных судов (в каждом штате и федеральном округе действует один такой суд), избирательных судей и избирательных советов.

В Республике Польша избирательные комиссии на общенациональном и воеводском уровнях формируются исключительно из членов суда соответствующего уровня. Национальная избирательная комиссия включает в себя по три представителя Верховного Суда, Конституционного Трибунала и Высшего Административного Суда.

Имеются государства, где в формировании избирательных органов принимают участие не только органы законодательной и исполнительной власти, но и судебные органы на паритетных началах. Так, в Республике Корея Центральная Избирательная Комиссия состоит из шести членов. Двух из них назначает Президент Республики Корея, двух - Национальное Собрание и еще двух - Верховный Суд. Все члены Избирательной Комиссии назначаются сроком на шесть лет.

В Аргентине организацией выборов занимаются судьи по избирательным делам, суды по избирательным делам и избирательные комиссии, состав которых формируется в основном из судейского корпуса. При этом все судьи назначаются Президентом Республики [12].

В Мексике за организацию и проведение выборов на федеральном уровне отвечает постоянно действующий Федеральный избирательный институт (ФИИ), который согласно Федеральному кодексу избирательных процедур и институтов призван решать задачи по упрочению демократии в стране, развитию политических партий, политической культуры общества.

В США с 1947 г. действует Федеральная избирательная комиссия (ФИК), членов которой назначает Президент США, а утверждает Сенат Конгресса США. Срок полномочий ФИК - шесть лет, но каждые два года она обновляется на треть. Не более трех членов ФИК могут иметь одинаковую партийную принадлежность, в связи с чем каждые два года назначаются по одному представителю от двух крупнейших партий США - Демократической и Республиканской.

В других странах также создаются избирательные органы, действующие на неколлегиальной основе [16, с. 47-65].

Справедливо утверждение А.Ю. Бузина, что эффективная работа избирательных органов является главным условием качества избирательного процесса. Оценку эффективности можно произвести исходя из особенностей конституционно-правового статуса избирательных органов: значение имеет правовое положение избирательных органов в структуре и механизме функционирования государственного аппарата [8, с. 47].

Принятая в октябре 2002 г. в рамках СНГ Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ [13, с. 560-561] выдвигает формальные требования к определению конституционно-правового статуса избирательных органов. В соответствии со ст. 11 Конвенции статус, компетенция и полномочия избирательных органов должны быть установлены Конституцией государства и законодательными актами. Реализация такого подхода на практике существенно ограничивает возможность манипулирования в политических целях положением избирательных органов в системе иных государственных органов.

Также в Конвенции закреплен принцип исключительности полномочий избирательных органов. Согласно п. 2 ст. 11 не допускаются создание и деятельность иных структур, которые либо подменяют избирательные органы полностью, либо частично осуществляют их функции. Таким образом, на международном уровне сформулирована прерогатива избирательных органов в организации и проведении выборов. Из этого правила с необходимостью вытекают организационная и функциональная самостоятельность избирательных органов и ориентирование государств на построение обособленной системы ответственных за течение избирательного процесса органов.

В отечественной литературе под избирательными органами понимают «государственные органы, которые уполномочены заниматься подготовительной и организационной работой для реализации выборов, осуществлять деятельность по исполнению избирательного законодательства, подсчитывать поданные голоса и официально объявлять результаты выборов» [4, с. 46].

В Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [2] функционирует единая многоуровневая система избирательных комиссий. Эта система включает в себя Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) комиссии, участковые комиссии (ст. 20 указанного ФЗ). Избирательные комиссии призваны в полном объеме обеспечивать подготовку и проведение выборов в Российской Федерации (п. 21 ст. 2 ФЗ).

Избирательные комиссии не образуют централизованную систему. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчинен- ность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Вместе с тем согласно п. 10 ст. 20 Федерального закона N 67-ФЗ решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий. Это приводит к тому, что возникают судебные споры, связанные с более четким уяснением пределов деятельности соответствующих избирательных комиссий [19, с. 44-48].

Избирательные комиссии в Российской Федерации имеют двойственную правовую природу. С одной стороны, избирательные комиссии рассматриваются в качестве одного из основных элементов избирательной системы Российской Федерации, а с другой - они сами в своей совокупности образуют систему избирательных комиссий, необходимость укрепления которой назрела в последние годы, в том числе за счет более эффективного использования предоставленного им права привлечения к административной ответственности и к ответственности за избирательные правонарушения [10, с. 11].

М.С. Белявская в отношении всей системы избирательных комиссий предлагает ввести в законодательство термин «избирательные органы публичной власти». Они будут рассматриваться как часть системы органов публичной власти с особым статусом, которую составляют все органы власти, не отнесенные к какой-либо ветви власти. В зависимости от предмета деятельности выделяются две разновидности избирательных органов публичной власти - избирательные комиссии и комиссии референдума [6, с. 14].

Вместе с тем реформа избирательного законодательства, политической системы, проводимая активно в последние годы, определенная либерализация законодательства о политических партиях актуализируют и необходимость переосмысления роли и значения избирательных комиссий, их участия в избирательных кампаниях. Повышается роль избирательных комиссий не только как органа, занимающегося организацией избирательного процесса, но и как органа, активно выполняющего правозащитную, просветительскую функцию, увеличивается количество обращений, которые направляются в избирательные комиссии разных уровней. В этой связи следует поддержать предложение Е.С. Шугриной, что назрела необходимость пересмотреть основные принципы формирования избирательных комиссий, рассмотреть вопрос о возможном нормативном увеличении количества юристов в них [19, с. 44^8].

В этой связи, основываясь на требованиях международных избирательных стандартов, необходимо вовлечь в деятельность избирательных комиссий судейский корпус. По мнению Ю.Н. Величинской, в обязательном порядке судьи должны входить в состав Центральной избирательной комиссии России (определенное число судей Верховного Суда РФ) и в состав избирательных комиссий субъектов РФ (судьи верховных судов субъектов РФ). Вхождение судей в состав данных избирательных органов, с формальной точки зрения, обеспечит действительную паритетность при их формировании, а с точки зрения содержания качества избирательного процесса усилит независимость избирательных комиссий в силу особых гарантий деятельности и авторитета судей [9, с. 67-72].

В Российской Федерации в условиях происходящих реформ могут быть полезными отдельные коррективы в системе избирательных органов, направленные на совершенствование внутрисистемных связей, на повышение профессионализма членов избирательных комиссий и качества их работы.

В заключение отметим, что избирательные органы занимают особое место в системе государственных институтов, и осуществляемая ими деятельность все также будет привлекать особое внимание ученых, политиков и общественности.

Список литературы

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года II Российская газета. 2009. 21января.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» II СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

Автономов А.С. Избирательная власть. М., 2002.

А. Автономов А.С., Веденеев Ю.А., Луговой В.В. Сравнительное избирательное право: Учеб. пособие. М., 2003.

Баглай М.В. Конституционное право РФ. Учебник для вузов. 6-е изд., с изм. и доп. М., 2006.

Белявская М.С. Конституционно-правовой статус избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук, Ставрополь, 2009.

Бигтагиров Р.Т., Велъяшев О.Ю. Государственно-правовой статус Центральной избирательной комиссии РФ. М., 2006.

Бузин А.Ю. Проблемы правового статуса избирательных комиссий в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.

Величинская Ю.Н. Международные избирательные стандарты как ориентир для совершенствования основ построения и функционирования системы избирательных комиссий в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2012. № 1.

Гиберт А.Н. Полномочия избирательных комиссий субъектов Российской Федерации: правовые основы и проблемы реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук, Тюмень, 2012.

11 .Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации. История. Теория. Практика. М., 1996.

Лейбо Ю.И., Орлов А.Г., Ракитская И.А. Современные избирательные системы. Вып. 2: Аргентина, Германия, Швеция. М., 2007.

Международные избирательные стандарты. Сборник документов: Выпуск второй / под ред. В.И. Лысенко. 2009.

Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996.

Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и перспективы // РАН. Институт государства и права. М., 1995.

Сравнительное избирательное право: учеб. пособие. М., 2003.

Чепунов О.И. Конституционное право Российской Федерации: учеб,- метод. пособие. М., 2002.

Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.,

1998.

Шугрина Е.С. Некоторые организационно-правовые проблемы в работе избирательных комиссий в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление, 2014. № 1.








МОЙ АРБИТР. ПОДАЧА ДОКУМЕНТОВ В АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ
КАРТОТЕКА АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ
БАНК РЕШЕНИЙ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ
КАЛЕНДАРЬ СУДЕБНЫХ ЗАСЕДАНИЙ

ПОИСК ПО САЙТУ