Актуализация деятельности прокуратуры

АКТУАЛИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

Бугаенко П.,

студент 4 курса юридического факультета СПбЮИ (ф) АГП РФ, г. Санкт-Петербург

Статья посвящена новым направлениями деятельности и основополагающей роли прокуратуры в борьбе с правонарушениями и преступностью в реалиях современной России и изменяющемся мире.

Ключевые слова: Генеральная прокуратура РФ; деятельность прокуратуры; нарушения закона; уголовное преследование; прокурорский надзор; роль прокурора; изменение федерального законодательства.

Конституция Российской Федерации непосредственно не закрепляет полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, оставляя решение этих вопросов законодателю [1,ч. 1 ст. 129], и тем самым не исключает принципиальную возможность наделения органов прокуратуры и иными - выходящими за рамки уголовно-правовой сферы - функциями. Прокуратура Российской Федерации заметно меняется в новых реалиях современной России и мира, расширяя свои функции и увеличивая объемы надзорной деятельности в борьбе с правонарушениями, преступностью и за влияние, в связи с чем повышаются требования к результатам её работы со стороны государства, общества и простых граждан. Вот некоторые оценки роли прокуратуры и результатов осуществления прокуратурой своих функций последнего времени.

«Сегодня в числе приоритетных направлений работы российской прокуратуры - борьба с организованной преступностью и коррупцией, укрепление правопорядка и общественной безопасности. Неустанного внимания требуют вопросы, связанные с пресечением любых проявлений терроризма и экстремизма, пропаганды идей национальной, религиозной и социальной нетерпимости», - говорится в приветственной телеграмме Президента РФ В.В. Путина по случаю Дня работника прокуратуры 12 января 2015 года. Президент РФ также напомнил о значимой и ключевой роли прокуратуры в укреплении российской государственности, законности и правопорядка, защите прав и интересов граждан страны в различные периоды истории [5, с. 1].

Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ С. Нарышкин, поздравляя прокуроров, отметил: «Для депутатов Государственной Думы крайне важно иметь постоянный диалог с работниками прокуратуры. Нам важны ваш профессиональный опыт, ваши оценки правоприменения, ваш анализ правоприменительной практики в целом». С. Иванов, глава администрации Президента РФ, призвал прокуроров снижать административное давление на бизнес, «решительно пресекать всяческие попытки чинить предпринимателям препятствия, в том числе путем необоснованных, «заказных», проверок, которые зачастую похожи на просто вымогательство». Как подчеркнул С. Иванов, еще одна важнейшая функция прокуратуры - защита прав и интересов граждан, только в 2014 г. благодаря вмешательству прокуратуры было выплачено около 7 млрд рублей задержанной зарплаты. В 2015 г., учитывая непростую экономическую ситуацию, в числе задач прокуроров - контроль за ценообразованием на топливо, продукты питания, лекарства. «Количество граждан, обращающихся в прокуратуру за защитой своих интересов, с каждым годом растет. И это является свидетельством доверия людей прокуратуре». Вице-премьер Правительства РФ Д. Рогозин подчеркнул важность прокурорского надзора в сфере выполнения гособоронзаказа, в т.ч. крупнейшего проекта - строительства космодрома «Восточный». «Там, где большие деньги, там всегда, как магнитом, идет притяжение тех людей, которые хотели бы воспользоваться ими не в государственных интересах Необходимо, чтобы за соблюдением законности при проведении строительства следила в том числе и прокуратура». Так оценивают прокурорскую деятельность руководители государства.

Теперь рассмотрим некоторые качественные и количественные показатели работы органов прокуратуры РФ в 2014 г. Цифры привел Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка в своем выступлении 11.01.2015 г. [3, с. 1]. Введение санкций против РФ практически не повлияло на взаимодействие прокуратуры РФ с зарубежными коллегами. В ушедшем году Генеральная прокуратура РФ (далее ГП РФ) рассмотрела около полутора тысяч запросов компетентных органов иностранных государств о выдаче преступников из РФ. Зарубежные партнеры, в свою очередь, получили от ГП РФ около 400 запросов о выдаче. В 2014 г. компетентные органы Франции и Италии по требованиям ГП РФ арестовали 6 крупных объектов недвижимого имущества, в том числе элитные особняки и отели в курортных зонах, на сотни млн. евро по уголовным делам в отношении Б. Березовского и других лиц. Формальными собственниками этих объектов недвижимости являются иностранные юридические лица, но ГП РФ убедило суд, что они приобретались на средства, полученные в РФ преступным путем. Из Швейцарии возвращены активы бывшего сенатора И. Изместьева, осужденного в РФ к пожизненному лишению свободы. В настоящее время граждане РФ получили около 10 млн рублей в части выплаты компенсации родственникам тех, кто погиб от рук членов его преступной группы, т.е. исполнено решение суда РФ за счет финансовых средств, находившихся за рубежом. На основании запроса ГП РФ по делу о незаконной банковской деятельности компетентными органами Латвии наложен арест на сумму, эквивалентную 11 млрд рублей, и получено решение латвийского суда о перечислении этих средств в РФ. В целом у ГП РФ в 2014-2015 гг. сохраняются необходимые контакты с Генеральной прокуратурой Украины, в том числе направляются запросы о правовой помощи российских следственных органов и рассматриваем аналогичные запросы украинской стороны.

В 2014 г. в прокуратуру поступило почти 4 млн обращений граждан. Прокуратура в истекшем году выявили 4,5 млн нарушений закона, а по прокурорским материалам возбуждено более 22 тыс. уголовных дел. По требованию органов прокуратуры более 300 тыс. лиц привлечено к различным видам ответственности за допущенные нарушения закона. Кроме того, за 2014 г. было заблокировано свыше 900 экстремистских сайтов.

В стране непростая экономическая ситуация, и прокуратура, применяя свои весьма широкие полномочия, помогает простым гражданам. В поле зрения прокуроров находятся вопросы соблюдения законодательства о гарантиях социально уязвимым категориям населения на медицинское, лекарственное и жилищное обеспечение. Прокуратура защищает права граждан на своевременное получение заработной платы, доступное образование, благоприятную природную среду. В центре внимания прокуратуры остаются устранение правонарушений в сфере жилищно-коммунального хозяйства, прозрачности и обоснованности установления тарифов по оплате ЖКХ. Прокуроры следят за соблюдением прав граждан при получении ими компенсаций в случае стихийных бедствий.

Отдельные усилия в 2014 г. были направлены на пресечение случаев необоснованного роста цен на сельскохозяйственную и продовольственную продукцию, фактов ценовых сговоров. В преддверии празднования 70-летия Победы в Великой Отечественной войне ГП РФ ориентировала всех прокуроров страны задействовать весь арсенал прокурорских полномочий для защиты прав ветеранов и членов их семей. По поручению ГП РФ прокурорами 15 субъектов проведена проверка исполнения законодательства в деятельности туристических организаций и вскрыто около 1700 нарушений закона, для устранения которых внесено свыше 600 представлений, возбуждено более 600 дел об административном правонарушении.

В течение пяти лет прокуроры осуществляют работу по формированию ежегодных Сводных планов проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также согласованию выездных внеплановых проверок. Реализация указанных полномочий в сфере государственного и муниципального контроля стала серьезным препятствием для незаконных проверок: только при формировании ежегодных сводных планов таких за последние пять лет отклонено свыше 4 млн. За тот же период прокурорами рассмотрено около 200 тыс. обращений органов контроля всех уровней о согласовании проведения выездных внеплановых проверок субъектов предпринимательства. При этом решения об отказе в их согласовании приняты почти в половине случаев, что позволило предотвратить незаконное вмешательство в деятельность около 80 тыс. хозяйствующих субъектов.

В 2014 г. по поручению Президента РФ подготовлен и внесен в Государственную Думу законопроект, наделяющий органы прокуратуры полномочиями по ведению Единого реестра проверок хозяйствующих субъектов, содержащего сведения об основаниях, сроках и результатах проведения как плановых, так и внеплановых проверок, принятых мерах по пресечению и устранению выявленных нарушений закона, который в ближайшее время вступит в силу. Именно об этом говорил Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию. В частности он отметил, что реестр «позволит отсечь немотивированные, еще хуже, «заказные» визиты контролеров», обеспечит прозрачность осуществления государственного и муниципального контроля, будет способствовать повышению его эффективности.

В силу требований федерального закона органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов федеральными органами государственной власти. Это касается всех видов законодательства: о противодействии коррупции, о федеральной государственной службе, о государственных закупках, об обороте оружия, об обращениях граждан и других. В то же время Следственный комитет РФ выпадал из этого правового поля. Сейчас этот недостаток устранен. Вместе с тем ни о каком «ограничении прав» Следственного комитета РФ речи не идет: процессуальные и иные полномочия, которыми наделен этот федеральный государственный орган, а также права прокуроров в части надзора за производством предварительного следствия остаются неизменными, хотя поводов говорить о необходимости усилить прокурорский надзор за счет увеличения полномочий достаточно. Действительно, всеми органами предварительного расследования закон нередко нарушается еще до возбуждения уголовного дела. Ежегодно прокуроры выявляют массу случаев, когда гражданам отказывают в приеме их заявлений о преступлениях при наличии бесспорных поводов и оснований для возбуждения уголовного дела. Отмененные прокурорами постановления об отказе в возбуждении уголовного дела исчисляются миллионами. Нередко нарушаются правила проведения оперативно-розыскных мероприятий, причем зачастую вследствие незнания закона. Всего за неполный 2014 г. прокурорами выявлено 4,4 млн. нарушений закона в ходе предварительного расследования на стадии досудебного производства, из них - 2,9 млн. допущены в рамках приема и рассмотрения сообщений о преступлениях.

Основываясь на анализе данных ГП РФ по реализации уголовного преследования и надзору за органами предварительного расследования, можно говорить об изменении в уголовно-правовой системе государства. В первую очередь ГП РФ хочет устранить недостатки, проявившиеся при реализации положений закона о так называемой «сделке с правосудием». По мнению ГП РФ, виновный, заключивший подобное соглашение, прежде должен выполнить свои обязательства по содействию правосудию. Пока, наоборот, ему сначала идут на уступки, выносят либеральный приговор, и лишь затем осужденный дает нужные показания в суде. При этом сущность правового института, призванного содействовать в изобличении организованной преступности и коррупции, страдает из-за стремления органов предварительного расследования упростить свою работу по сбору доказательств.

Необходима существенная корректировка и сложившейся практике рассмотрения уголовных дел судом в особом порядке - когда обвинительный приговор подсудимому в случае признания им вины выносится без исследования доказательств. Данная форма правосудия, применяемая в среднем по 60 процентов всех рассмотренных судом дел, на сегодня вызвала озабоченность со стороны как законодателей, так и правоприменителей. При таком значительном количестве рассмотренных в упрощенном порядке уголовных дел число допускаемых нарушений законодательства, в том числе конституционных прав граждан, не только не снижается, но и растет. Это не случайно. Привычка идти по более простому пути пагубно сказывается на профессиональных навыках и качестве следствия, снижается квалификация следователей, государственных обвинителей и судей. Комиссар Совета Европы по правам человека Муйжниекс, высказываясь по указанной практике, отметил, что широкое применение особого порядка с учетом возможности признания вины обвиняемым, в том числе и в случае его фактической невиновности, требует принятия надлежащих законодательных мер.

Однако нужно не подстраивать федеральное законодательство под конкретную ситуацию, а прокуратуре, другим правоохранительным органам и суду совершенствовать практику применения этого закона для существующей реальности. Тем более, 17.02.2015 г. Пленум Верховного Суда РФ утвердил законопроект, который предлагает ввести процедуру упрощенного (без вызова сторон, на основании только документов) гражданского (арбитражного) судопроизводства по делам о взыскании долга до 500 тыс. рублей, а также проект закона и следственных судьях по контролю над предварительным следствием [4, с. 1].

Нужно ли прокуратуре РФ усиление прокурорского надзора? Хороший вопрос, в свете имеющихся законопроектов по актуализации (увеличении) полномочий прокурора, в т.ч. проектов законов от 2011 г. «О прокуратуре РФ» и «О статусе прокуроров в Российской Федерации», предусматривающий структурные изменения прокуратуры и юридически закрепляющие возложенные на органы прокуратуры дополнительные функции и полномочия, уточняющие статус прокуроров и меры их социального обеспечения [7, с. 1].

Реализация концептуальной идеи разделения предварительного следствия и прокурорского надзора не предполагают возвращения прокурору полномочий, которыми он обладал до 2007 г. Вместе с тем, лишение прокуроров ряда надзорных функций привело к очевидному дисбалансу правозащитного механизма, хотя у прокурора осталось право требовать от органов предварительного расследования устранения выявленных им нарушений. Право есть, но законодатель не обеспечил исполнение соответствующих актов в императивной форме, что позволяет руководителям органов предварительного расследования заявлять о несогласии с требованиями прокурора. Процедура обжалования прокурором такого решения приводит к существенному затягиванию процесса устранения выявленных нарушений федерального законодательства. По уголовным делам прокурор ограничен даже в возможности повлиять на обеспечение одной из основных конституционных гарантий - права на свободу и личную неприкосновенность в вопросах избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, где сегодня доминируют должностные лица органов предварительного расследования. Предлагается вернуть положение уголовно-процессуального законодательства РФ о том, что ходатайство следователя об аресте рассматривалось судом только при согласии с ним надзирающего прокурора. Видится, что прокурор должен иметь право возбуждать и расследовать уголовные дела в отношении: следователей, судей, прокуроров, адвокатов; возбуждать уголовные дела при отмене незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела и по результатам прокурорских проверок, а также принимать к своему производству уголовное дело о любом преступлении [3, с. 3].

Не много ли полномочий и функций на одну федеральную государственную структуру для осуществления правоохранительной и не правоохранительной деятельности? Попробуем разобраться и провести актуализацию деятельности прокуратуры.

Поправки, внесенные Федеральным законом от 22.12.2014 N 427-ФЗ в Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [6, с. 1], являются 39-м изменением федерального закона «О прокуратуре РФ» с момента принятия его в 1992 г. Причем из них 33 изменения закона были приняты с 1999 г., в политическую эру В.В. Путина. В последнее время закон меняется по несколько раз за год. Изменения были в феврале, июне, июле и декабре в 2014 г. Закон «О прокуратуре» перекраивается вдоль и поперек. Что касается последних изменений, то основные среди них - ор- ганизационно-управленческие, то есть порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ, его заместителей и прокуроров субъектов РФ, порядок привлечения их к ответственности, то есть полностью изменен порядок соподчиненности в деятельности прокуратуры. Генеральный прокурор РФ теперь может только предлагать Президенту РФ кандидатуры на должности своих заместителей и прокуроров субъектов РФ. Более того, в законе отдельно написано, что Генеральный прокурор РФ не вправе налагать некоторые дисциплинарные взыскания, наказать своих подчиненных, понизить в должности или уволить назначенных на должность Президентом РФ; вводятся ограничения полномочий Генерального прокурора РФ: он обязан сообщать Президенту РФ о причинах дисциплинарного наказания должностных лиц прокуратуры, назначенных им.

Все изменения федерального законодательства, на наш взгляд, это шаги в сторону лишения прокуратуры самостоятельности как отдельного правоохранительного ведомства. Прокуратура, наряду с традиционными для постсоветской и современной России функциями и направлениями надзора, по сути своей стала экспертным, учетным, статистическим, контрольно-ревизионным федеральным органом исполнительной власти, а фактически - главным дополнительным контролером президентской власти РФ, находящимся под его личным контролем, по отслеживанию внутренней политики практически во всех сферах общественных отношений, в том числе и в области борьбы с правонарушениям и преступлениями.

Хороши или плохи происходящие метаморфозы главного правоохранительного органа - покажет время, но раньше Генеральная прокуратура РФ была самостоятельным игроком, хотя и излишним, её надзор противопоставлялся судебному контролю во благо общества и широких экономически незащищенных слоев населения РФ, тем самым выполняя одну из функций сдержек и противовесов в государстве. В настоящее время политизация прокуратуры резко повышается.

Вместе с тем Конституционный Суд РФ в своем недавнем Постановлении [2, с. 1] подтвердил роль и место прокурорского надзора как инструмента «универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей», которые обусловлены межотраслевым, надведомственным и универсальным характером прокурорского надзора, особенности его юридической природы, отраженные в системе действующего законодательства РФ. Данное утверждение не помешало Конституционному Суду РФ признать взаимосвязанные положения п. 1 ст. 6 и п. 1 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 18, 19 (ч. 1 и 2), 46 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3) в той мере, в какой эти положения - в нарушение требования формальной определенности закона - не устанавливают общие (предельные) сроки проведения органами прокуратуры проверки исполнения законов некоммерческими организациями, а также, предусматривая безусловное исполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий по проведению проверки исполнения законов, в установленный срок, нарушение которого в системе действующего правового регулирования предполагает наступление административной ответственности, не регламентируют конкретные сроки исполнения таких требований.

Закон о прокуратуре ждут новые многочисленные изменения либо концептуально новый закон, взаимосвязанный с концептуальным федеральным законодательством, регламентирующим деятельность правоохранительных органов РФ.

Список литературы

Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru/document/(дата обращения: 22.02.2015).

Постановление Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 года № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи

пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных общественных объединений «АГОРА», межрегиональной общественной организации «Правозащитный центр «Мемориал», международной общественной организации «Международное историко- просветительское, благотворительное и правозащитное общество «Мемориал», региональной общественной благотворительной организации помощи беженцам и вынужденным переселенцам «Гражданское содействие», автономной некоммерческой организации правовых, информационных и экспертных услуг «Забайкальский правозащитный центр», регионального общественного фонда «Международный стандарт» в Республике Башкортостан и гражданки

С. А. Ганнушкиной» [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru/ doc- ument/cons_doc_LAW_l37857/ ( дата обращения: 22.02.2015).

«Прокуратура смотрит в будущее» // Российская газета. 2015. № 6573 (2) от 12.01.2015.

А. Простое решение II Газета «Ведомости». 2015. №28 (3774) от 18.02.2015.

5 «Путин назвал борьбу с экстремизмом одной из главных задач прокуратуры»II Российская газета. 2015. № 6573 (2) от 12.01.2015.

Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 22.12.2014) [Электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru/document/ (дата обращения: 22.02.2015).

URL: pravo.ru/news/view/54585/.

Количество показов: 629