СТАТЬИ АРБИР
 

  2016

  Декабрь   
  Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1
   

  
Логин:
Пароль:
Регистрация
Забыли свой пароль?


УЕЗДНЫЕ ЗЕМСТВА НИЖЕГОРОДСКОЙ ГУБЕРНИИ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ «ПОЛОЖЕНИЯ О ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЯХ» 1864 года


УЕЗДНЫЕ ЗЕМСТВА НИЖЕГОРОДСКОЙ ГУБЕРНИИ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ «ПОЛОЖЕНИЯ О ЗЕМСКИХ УЧРЕЖДЕНИЯХ» 1864 года

Сапожников С. V/.,

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры общетеоретических дисциплин ПФ РГУП, г. Нижний Новгород

В статье рассмотрены проблемы, ставшие перед Нижегородскими уездными земствами в ходе реализации Земской реформы 1864 года.

Ключевые слова: уездные земства; реформа; местное самоуправление.

В Нижегородской губернии составы 11 уездных земских управ определились и начали свою работу в период с 16 сентября по 10 ноября 1865 года.

В основном уездные управы состояли из председателя и двухтрех постоянных членов, но по желанию состав управы мог быть расширен до четырех человек. Уездным земским собраниям было предоставлено право самим определять жалования председателю и членам управы. Первоначально расходы земств на содержание управ составляли весьма значительные суммы в процентном отношении от всего земского бюджета.

Так, в первый год существования в Нижегородской губернии земского самоуправления расходы земства на содержание уездных управ были весьма значительными и колебались от минимального - 43,7% в Ардатовском уезде до максимального - 100% в Макарьев- ском уезде [4].

Такое положение можно объяснить тем, что земствам необходимо было принять от ранее существовавших государственно- бюрократических учреждений огромное число дел по выполнению земских повинностей, сбору и раскладки земских налогов и всех тех обязанностей, которые были определены в «Положении о земских учреждениях» [2].

Эти сложные, обширные и порой неопределенные повинности возлагались на вновь создаваемые институты местного самоуправления, не имевших ни знаний, ни опыта работы в этом направлении. А если учесть, что сроки сессий земских собраний были ограничены временем, то становится понятным, что качественно выполнить в срок работы по формированию земских бюджетов земства не сумели, и поэтому основным пунктом, а в Макарьевском уезде единственным, была статья бюджета о содержании уездных земских управ. Самостоятельно продлевать сроки работы уездных собраний не допускалось, а экстренные земские собрания разрешалось проводить только с разрешения министра внутренних дел. Поэтому на уездные земские управы выпадала вся тяжесть работы по разработке земского бюджета. Им было поручено подготовить сметы доходов и исходов к ближайшим земским собраниям.

По мере становления земского дела в Нижегородской губернии, происходило сокращение затрат на содержание земского управления. К 1869 г. в среднем по губернии эти расходы составляли 12,4 %, а в 1890 году - 8,7 %. Следует отметить, что эти цифры относительны, абсолютная величина расходов на земское управление все же возрастала, но не быстрыми темпами, и происходило это за счет расширения составов земских канцелярий и числа служащих в них, по мере роста земского хозяйства.

В первые годы существования уездных земств проводится работы по формированию оптимального числа членов управ. Постепенно как в губернском, так и в уездных земствах приходят к выводу, что для более эффективной работы необходимо иметь сравнительно небольшой постоянный состав, направляющий и координирующий всю земскую работу. В этих условиях должность председателя земского собрания как никогда становится значимой и влиятельной. Для выполнения все возрастающего объема земских работ гораздо полезнее для земского дела явилась возможность нанимать служащих не из числа гласных.

Это позволяло привлекать к работе квалифицированных специалистов, которые из-за отсутствия обязательного ценза не могли участвовать в земских выборах и не обладали правом избирания в качестве гласных. С другой стороны, это позволяло в целях той же экономии нанимать для выполнения разовых и временных работ специалистов, не заботясь о необходимости платы им денежного содержания в течение всего срока избрания, как это происходило бы при вынужденном расширении состава земских управ.

В ходе практической реализации «Положений о земских учреждениях» возникла проблема взаимодействия между губернским и уездными земствами. Законодательство не давала четкого, исчерпывающего определения их взаимоотношений.

Статьи 61, 62, 63 и 68 «Положения о земских учреждениях» 1864 г. разделяли предметы ведомства между губернскими и уездными земскими учреждениями. Определяющей их взаимоотношения являлась статья 66, в которой указывалось, что губернские собрания могут издавать обязательные для местных земских учреждений той же губернии постановления, требуя их выполнения. Одновременно статья 70 отмечала, что уездные земские собрания имеют те же обязанности по уездному хозяйствованию, как и губернские по губернии. Это в свою очередь предопределяло самостоятельную деятельность уездных земских собраний по делам, подлежащих их исключительному ведению, и вызывало спорные ситуации [2].

Спорные ситуации между уездными и губернским земскими собраниями должны были разрешаться на заседаниях губернского земского собрания. Этому способствовала как сама структура формирования губернского земского собрания, куда согласно «Положению о земских учреждениях» входили представители всех уездных земств, и поэтому они могли отстаивать интересы того уездного земства, которое их выбирало.

Сложнее обстояло дело в межсессионный период, когда вся ответственность по управлению земским хозяйством возлагалась на земские управы. Губернской управе поручался общий контроль над ведением всех земских дел в губернии, в том числе и некоторые функции контроля над деятельностью уездных управ, однако это не предоставляло им широкого права вмешательства в дела последних. Решения губернской управы по отношению уездной могли нести лишь рекомендательный характер и не могли отменять решений, принятых на уездном собрании.

Это в свою очередь и порождало конфликты: и губернская, и уездная управы - каждая считала себя правой и порой не желали уступать друг другу в решении спорных вопросов. Иногда постановлений губернского земского собрания для разрешения конфликта оказывалось недостаточным. Как могли не удовлетворить одну из спорящих сторон и решения губернатора, который со своей стороны должен был утверждать все постановления, принимаемые земскими учреждениями. В таких случаях конечной инстанцией, куда могли обращаться земства с жалобой на неправомерные, по их мнению, постановления губернатора, губернского земского собрания и пр., являлся правительствующий Сенат, который и выступал главным арбитром этих споров.

В конце 70-х годов XIX века проблема взаимоотношений губернской и уездных управ достигает своего апогея. Вызвано это было тем, что Горбатовскую уездную земскую управу обвинили в злоупотреблениях, происходивших там, - об этом в губернскую управу сообщил бывший секретарь Горбатовской управы г-н Сакс. Губернская земская управа потребовала от Горбатовской ревизионной комиссии полного отчета в ее действиях. Созванное чрезвычайное Горбатов- ское уездное собрание 30 и 31 июля 1878 года признало эти обвинения ложными и действия управы во всех отношениях правильными, а действия Нижегородской губернской земской управы по этому вопросу - выходящими из круга её прямых обязанностей и закона. Уездной земской управе было поручено о действиях губернской управы сообщить в форме протеста губернскому собранию.

На состоявшемся в декабре 1878 г. XIV очередном губернском земском собрании с докладом по этому вопросу выступил А.С. Гациский, исполняющий обязанности председателя губернской управы и одновременно избранный секретарем этого губернского собрания. «Одним из самых жгучих и самых деликатных мест в земстве каждой губернии», - отмечал А.С. Гациский, - «следует признать взаимоотношения губернской управы с уездными. Редко разрешается на практике вопрос так, как он установлен в теории - положением о земских учреждениях. Иногда губернская управа стремится захватить в свои руки все земское хозяйство в губернии (насколько, конечно, для нее достижимо); бывает, что управа не только стремится к этому, но и достигает своих целей, как мы видим это на практике в одной из северо-восточных наших земских губерний; иногда в таком же духе действуют уездные управы, а губернские или безропотно подчиняются такому давлению с их стороны, или протестуют крайне слабо; словом, здесь, в жизни, на деле, повторяется вечная борьба принципов централизации и децентрализации, и чаще всего получаются результаты, по меньшей мере, не желательные» [1].

В числе возможных мероприятий, которые нормализовали работу и уменьшили бы конфронтацию между земствами, были высказаны предположения о более частых сношениях губернской управы с уездными. Полезным условием для развития всего земского дела губернская управа считала съезд представителей уездных управ в Нижнем Новгороде для обсуждения различных вопросов земской практики. Но в условиях правительственной борьбы со всяким проявлением политической оппозиции и усматривавшей в каждом объединении, коалиции или союзе - организацию, выступающую против самодержавного строя, проведение подобных съездов становилось затруднительным делом. Поэтому было высказано предположение о письменных сношениях председателя губернской управы с председателями уездных управ и губернскими гласными по принципиальным вопросам.

На практике попытка эта, однако, не увенчалась успехом. Ответов на вопросы, разосланные губернской управой всем уездным управам и губернским гласным, получено было, только пять: два от председателей Арзамасской и Васильевской управ и три от губернских гласных А.В. Демидова, К.Н. Дмитриева и П.К. Позерн. Четверо из этих лиц высказались в принципе за желательность подобных сношений [3].

Подобное поведение отельных гласных, председателей и членов земских управ объясняется уже упомянутом в настоящем исследовании кризисом местного земского самоуправления в конце правления Александра II.

Несмотря на все старания верховных властей, стремившихся обеспечить максимальное представительство дворянского сословия, влияние объективных процессов буржуазного развития российского общества оказали свое воздействие на становление и формирование институтов местного самоуправления. По мере становления земского самоуправления происходит постепенное вытеснение дворянства из составов земских учреждений представителями других сословий. Излишняя регламентация деятельности распорядительных и исполнительных органов земства, усиление контроля со стороны администрации явились одной из причин кризисных явлений, наблюдаемых в земском самоуправлении в конце 70-х годов XIX века. Этот кризис, совпавший с концом правления императора Александра II, усугублялся противоречиями, возникающими в ходе хозяйственной деятельности, между губернским и уездными исполнительными органами земства, между земствами различных уездов.

О необходимости совершенствования нормативно-правовой базы земского самоуправления, с учетом опыта и местных особенностей тех губерний где эти институты были уже введены, не вызывал сомнений ни у самих земств, ни у верховной власти. Но политический кризис в стране, вызванный, с одной стороны, борьбой правительства с революционным и общественным движением, а с другой стороны, спровоцированный террористической деятельностью народовольцев, выступлениями студенчества, крестьянства, помешал дальнейшему ходу реформ, в том числе земского самоуправления, и заставил правительство приступить к мерам защиты самодержавного строя и ограничения некоторых демократических начинаний. В этих целях верховная власть стала прибегать порой к политике консервации тех либеральных начал реформирования, которые были определены в «Положении о земских учреждениях» 1864 года.

Список литературы

XIV очередное губернское земское собрание. .Н. Новгород, 1879. С. 464,465.

ПСЗ I. Т. XXXIX. № 40457.

Сборник в память А.С. Гациского./ А.А. Савельев. Земская деятельность Александра Серафимовича Гациского и его взгляды на задачи земства.Н., 1897. С. 51.

ЦАНО. Ф.42. О. 3. Д.1. Л. 227. Торопкин А. И.,

кандидат исторических наук, профессор кафедры общетеоретических правовых дисциплин ПФ РГУП, г. Нижний Новгород








МОЙ АРБИТР. ПОДАЧА ДОКУМЕНТОВ В АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ
КАРТОТЕКА АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ
БАНК РЕШЕНИЙ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ
КАЛЕНДАРЬ СУДЕБНЫХ ЗАСЕДАНИЙ

ПОИСК ПО САЙТУ