СТАТЬИ АРБИР
 

  2016

  Декабрь   
  Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1
   

  
Логин:
Пароль:
Регистрация
Забыли свой пароль?


Проблемы эволюции системы административных органов в россии в теоретическом наследии э. н. берендтса


ПРОБЛЕМЫ ЭВОЛЮЦИИ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ОРГАНОВ В РОССИИ В ТЕОРЕТИЧЕСКОМ НАСЛЕДИИ Э.Н. БЕРЕНДТСА

Никифорова С. А,

адъюнкт кафедры теории государства и права СПбУМВДРФ, г. Санкт-Петербург

Статья посвящена проблеме организации, функционирования и эволюции системы органов государственного управления в России, нашедшей отражение в трудах выдающегося российского юриста Э.Н. Берендтса (1860— 1930).

Ключевые слова: государственное управление; администрация; земства; российская полицеистика; полицейское государство; Э.Н. Берендтс.

Проблема государственного управления в России была одной из центральных в произведениях ученых конца XIX - начала XX в. [5, с. 66-67].

Особую сложность в организации государственного управления обусловливала российская действительность: размеры российского государства, различные природно-географические условия жизни, много- национальность и многоконфессиональность населения, геополитические факторы. Развитие государства с такими характеристиками возможно было лишь при разумном использовании централизации и децентрализации власти, а также включении в систему государственного управления и центральных, и местных органов.

Вопросам организации и функционирования органов государственного управления в целом и исполнительных органов в частности посвятил свои исследования выдающийся российский юрист Эдуард Николаевич Берендтс (9/21/ декабря 1860, Санкт-Петербург- 4 августа 1930, Таллинн).

Э.Н. Берендтс родился в купеческой семье [3]. Среднее образование получил в гимназии главного немецкого училища, окончил училище евангельской церкви Святого Петра. В 1880 г. поступил на Юридический факультет Петербургского университета. По окончании данного университета в 1884 г. был назначен на службу в Министерство финансов.

Работая в Ярославле, Э.Н. Берендтс вплотную занялся историей государственного управления в России, при этом особое внимание уделяя сущности административных реформ. Интересовала его и теоретическая (догматическая) часть административного права, для изучения которой он привлек труды отечественных и западноевропейских ученых [7, с. 530-536].

Историческое изучение государственного управления, а также опыт службы в Министерстве финансов, наблюдение за ходом дел в ярославском губернском управлении, позволило Э.Н. Берендтсу написать работу под названием «О прошлом и настоящем русской администрации». Данное исследование, представленное министру внутренних дел статс-секретарю В.К. Плеве, в дальнейшем было опубликовано в 1913 г. [2]. В труде Э.Н. Берендтс подробно рассмотрел административное устройство России за последние четыреста лет и предпринял попытку объяснить особенности состояния современного ему общества. Автор выявил недостатки организации и функционирования русской администрации, которые в определенные исторические периоды создавали кризисные, революционные ситуации. Среди существенных недостатков Э.Н. Берендтс называл: слабый национальный дух в представителях господствующего класса, оторванность данного класса от народа; взяточничество, распущенность руководителей; дуализм государственного управления. Автор подчеркивал, что дуализм является коренным недостатком русской государственной жизни, приводящим к отсутствию единства в строе администрации и в направлении ее деятельности.

В удельно-вечевой Руси, по мнению Э.Н. Берендтса, отсутствовало единство управления между центром и местными органами, власть характеризовалась дуализмом властных полномочий князя и земщины. Земщина занималась делами путей сообщения, продовольственным обеспечением, борьбой с голодом. Предметами государственного ведения были верховное и центральное управление [4, с. 114-116]. Однако земское дело было составной частью дела государева, его органичной частью. Четкое разграничение земских дел от правительственных отсутствовало. Лишь в Соборном уложении 1649 г. получили закрепление попытки искоренения дуализма.

Государево дело, по Соборному уложению, - это верховное централизованное управление, которым руководит царь непосредственно либо при содействии бояр, окольничих, думных людей в думе и приказах. Земское дело, или местное самоуправление, было вверено местным выборным людям под руководством или при участии воеводы [2, с. 14— 20]. Такое разделение земского и государственного дела являлось несомненным успехом и могло установить административное единство в контроле центра над органами местного самоуправления. Однако нестабильность политической ситуации в государстве повлекла за собой ослабление контроля государства за деятельностью местного самоуправления, и полное подчинение земского дела государственному до конца доведено не было.

В XVIII в. Россия вступила в новую эру императорского периода отечественной истории. В петровской Руси дуализм власти был искоренен, государево дело превратилось в дело государственного домостроительства. При Петре I был осуществлен коренной переворот в системе государственного управления. Компетенции органов государственной власти были зафиксированы в регламентах и инструкциях. Была предпринята попытка построить механизм государственного управления на началах системности, коллегиальности принятия решений в администрации, которая вместе с органами прокурорского, тайного фискального надзора должна была обеспечить законность управления [6].

Именно в это время создан Сенат, цель создания которого - связь с местными органами управления и контроль за их деятельностью. Неподготовленность государства к реформе не оправдали возложенных надежд на Сенат, а после вступления в действие коллегий, роль Сената, подчеркивал Берендтс, стала призрачной. Данный провал был вызван еще и тем, что коллегия Сената состояла из президентов, подчиненных ему коллегий, не желавших привлекать самих себя или своих товарищей к ответственности и отчету.

Важная часть петровских преобразований - губернская реформа: Россия разделена на губернии и провинции. Во главе губерний были поставлены губернаторы, во главе провинций - воеводы или вице- губернаторы. Главный Магистрат располагался в Петербурге, состоял из чиновников и выборных; городские магистраты состояли исключительно из выборных членов. Это обособление городского общинносословного самоуправления могло рассматриваться как нарушение традиционных устоев: город отделяется от уезда, горожане - от сельского населения [2, с. 37-59].

При Екатерине II в организацию деятельности администрации произошли серьезные преобразования: была введена должность генерал-губернатора; создана губернская прокуратура; к участию в управлении привлечены лучшие сословные силы, связанные с интересами определенной местности, что открывало пути самодеятельности местного общества, организованного на сословном начале. Государев наместник должен был стать стражем закона, инспектором законности и правопорядка. Императрица пыталась поставить наместников в рамки формальной законности [2, с. 74-102], однако изданные Екатериной II законы часто не имели четкой формулировки норм, с большим трудом были применимы на практике. Губернская прокуратура и установление должности губернского прокурора, по мнению Берендтса, - одна из светлых идей Екатерины II, которая могла при надлежащей поддержке развиться в самостоятельный институт надзора и контроля за деятельностью администрации.

В период царствования Александра I имели место ряд административных реформ. Император, осознавая необходимость упорядочения системы внутреннего механизма государственного управления, стремился выстроить систему государственного управления на основе принципа законности. Для этого были произведены определенные меры: упорядочивание законов, разграничение указов, административных распоряжений; установление четкого определенного порядка принятия законов; установление бдительного контроля над управлением; учреждение новых центральных органов управления с точно определенной компетенцией, имеющих во главе лиц, наделенных доверием монарха, действующих согласно его предначертаниям в духе единства и согласия, соблюдая основные начала в управлении и ответственных политически за благоустройство введенных им частей перед монархом, а юридически - за законность своих распоряжений перед Сенатом [1, с. 182— 183; 2, с. 159-161]. Административные реформы Александра I были неудачными по причине непоследовательности их проведения, противоречиями и колебаниями в правительственных мероприятиях, неудовлетворенностью личным составом администрации.

Организация высшей администрации в царствование Николая I мало изменилась. Самым выдающимся фактом было учреждение третьего отделения Собственной его императорского величества канцелярии - органа высшей государственной полиции. В организации местного управления появилось стремление точнее определить и отграничить круг полномочий каждого органа и в особенности точнее определить компетенцию губернатора и губернского правления. Царствование Николая I, по мнению Берендтса, не изменило характера администрации. Этот период был апогеем военно-полицейского государства. С помощью беспощадной строгости и беспрестанного контроля император хотел установить порядок во всех государственных органах, однако данные действия привели к еще большему беззаконию и взяточничеству. Э.Н. Берендтс пришел к выводу, что персонал царствования Николая I насчитывал в центре и на местах немало честных и деятельных, способных лиц, но большинство служащих в столице и губерниях стояли «на весьма низкой умственной ступени развития» [1, с. 183-184; 2, с. 161-179].

При Александре II отмена крепостного права освободила путь для других реформ, имевших непосредственное отношение к административной системе: реорганизации судоустройства и судопроизводства, полиции, введению земских учреждений, реформе городского общественного самоуправления, замене рекрутской повинности всеобщей воинской. Все эти реформы повлекли важные изменения в работе административных учреждений. Постепенно появилась целая система специальных судебно-административных учреждений по крестьянским делам, по городским делам, по воинским делам. Они решали вопросы, непосредственно относящиеся к своей компетенции. Совокупность перечисленных органов незаметно создало новое административное право, что являлось уже серьезным шагом нашего государства к созданию четкого механизма внутреннего устройства [1, с. 196-198; 2, с. 189- 195].

Э.Н. Берендтс полагал, что в имперской России предпринимались попытки восстановить административное единство, но усилия не достигали должного успеха прежде всего потому, что: не было единства в задачах действующей административной машины; история всегда ставила Россию в такие тяжелые условия, в которых главной целью была активная внешняя политика и борьба за естественные границы.

Э.Н. Берендтс осмыслил все успехи и неудачи русской администрации, проанализировал их и пришел к выводу, что Россия имеет свой индивидуальный путь развития, и ни одно из западноевропейских государств не может служить образцом или комбинацией различных заимствований.

Список литературы

Берендтс Э.Н. Опыт системы административного права. Т. 1. Вып. 1. Ярославль, 1898.

Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1913.

Берендтс Э.Н. Русское финансовое право. М.: РИОР: ИНФРА, 2014.

Нижник Н.С. История отечественного государства и права (IX-XVI вв.): Древняя и средневековая Русь. СПб., 2013.

Нижник Н.С., Дергилева С.Ю. Государство и право в теоретическом наследии А.И. Елистратова // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2014. № 2 (62). С. 66-73.

Нижник Н.С., Папырин В.В. Законность как социоюридический феномен. СПб., 2012.

Томсинов В.А. Российские правоведы XVIII-XX веков. Очерки жизни и творчества: В 2 т. Т. 2. М., 2007.








МОЙ АРБИТР. ПОДАЧА ДОКУМЕНТОВ В АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ
КАРТОТЕКА АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ
БАНК РЕШЕНИЙ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ
КАЛЕНДАРЬ СУДЕБНЫХ ЗАСЕДАНИЙ

ПОИСК ПО САЙТУ