Заключение охотхозяйственных соглашений на основании части 3 статьи 71 закона об охоте

Лузянин А.Ю.

студент юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета

Научный руководитель Жаркова О.А.

доцент кафедры правовой охраны окружающей среды Санкт-Петербургского государственного университета,

д.ю.н., доцент

25 июня 2015 г. Конституционный Суд Российской Федерации вынес Постановление № 17-П по делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации.

В соответствии с ч. 3 ст. 71 Федерального закона Российской Федерации от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих

ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации» (далее - ФЗ РФ «Об охоте») юридические лица и индивидуальные предприниматели, у которых право долгосрочного пользования животным миром возникло на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, вправе заключить охотхозяйственные соглашения в отношении охотничьих угодий, указанных в договорах о предоставлении в пользование территорий или акваторий, без проведения аукциона на право заключения охотхозяй- ственных соглашений.

По мнению Верховного Суда, указанное законоположение, допуская возможность заключения охотхозяйственных соглашений без проведения аукциона на срок, превышающий срок действия долгосрочных лицензий на пользование животным миром, вопреки конституционным гарантиям,

направленным на поддержку конкуренции, ставит юридические лица, не имеющие соответствующих лицензий, в менее выгодное, дискриминационное положение в отношении доступа к предпринимательской деятельности в сфере охотничьего хозяйства по сравнению с владельцами долгосрочных лицензий и тем самым противоречит ч. 1 ст. 8 и ч. 2 ст. 34 Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ).

Федеральный закон Российской Федерации от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» (далее - ФЗ РФ «О животном мире») в редакции, действовавшей до 1 апреля 2010 г., устанавливал, что предоставление объектов животного мира в пользование юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям осуществляется посредством выдачи уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации долгосрочных лицензий на пользование животным миром (ст. 36). В отношении территорий, необходимых для осуществления пользования животным миром, между соответствующим органом и пользователем животного мира заключался специальный договор (ст. 37).

Вступивший в силу ФЗ РФ «Об охоте» принципиально изменил существовавшую модель. В соответствии с ч. 1 ст. 27 ФЗ РФ «О животном мире» предоставление охотничьих ресурсов в пользование юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям опосредуется заключени- • ем охотхозяйственного соглашения сроком от 20 до 49 лет, по которому И одна сторона (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) обязуется обеспечить проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры, а другая сторона (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) обязуется предоставить в аренду на срок, равный сроку действия охотхозяйственного соглашения, земельные участки и лесные участки, которые расположены в границах охотничьих угодий, и право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий. Согласно

ч. 3 ст. 27 ФЗ РФ «Об охоте» охотхозяйственное соглашение заключается с победителем аукциона на право заключения такого соглашения.

Существенное изменение правоотношений в области организации охотничьего хозяйства требует от федерального законодателя обеспечения разумной преемственности в правовом регулировании и, как справедливо указал Конституционный Суд в Постановлении № 17-П, недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм, надлежащее гарантирование правового положения

субъектов длящихся правоотношений, предоставление им адекватных временных и иных возможностей для адаптации к изменившимся нормативным условиям приобретения и реализации соответствующих прав и свобод. В связи с этим ч. 1 ст. 71 ФЗ РФ «Об охоте» устанавливает, что право долгосрочного пользования животным миром, которое возникло у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром сохраняется до истечения срока действия указанных лицензий. Однако продлению такие долгосрочные лицензии не подлежат (ч. 2 ст. 71).

В свою очередь ч. 3 ст. 71 ФЗ РФ «Об охоте» наделяет обладателей долгосрочных лицензий на пользование животным миром правом на заключение охотхозяйственных соглашений в льготном порядке - без проведения аукциона. При этом максимально допустимый срок, на который могут заключаться такие соглашения, данная статья не устанавливает. Следовательно, исходя из буквального толкования закона, необходимо прийти к выводу о том, что регулирование данного вопроса осуществляется общей нормой, содержащейся в ч. 1 ст. 27 ФЗ РФ «Об охоте», согласно которой охотхозяйственное соглашение может быть заключено на срок от 20 до 49 лет.

По смыслу взаимосвязанных положений ч. 1 ст. 8, ч. 2. ст. 34 и ч. 3 ст.

И 55 Конституции РФ законодательство в сфере экономической деятельности должно обеспечивать поддержку конкуренции и свободу экономической деятельности. Ограничение экономических прав граждан должно соответствовать конституционным принципам законности, обоснованности и соразмерности тем целям, ради которых они ограничиваются.

Применительно к сфере охотничьего хозяйства это, в частности, означает обязанность федерального законодателя установить такое правовое регулирование, которое обеспечивает возможность равного доступа к соответствующей деятельности заинтересованным юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям и создаёт условия для добросовестной конкуренции.

Так, в соответствии со ч. 1 ст. 10 ФЗ РФ «Об охоте» не допускаются монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), заключать соглашения или осуществлять согласованные действия в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе путем создания более выгодных условий деятельности одним физическим лицам,

юридическим лицам по сравнению с другими физическими лицами, юридическими лицами.

Федеральный закон Российской Федерации от 27.06.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», определяющий организационные и правовые основы защиты конкуренции, в ч. 2 ст. 15 устанавливает запрет на наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Более того, ч. 1 ст. 27 ФЗ РФ «Об охоте» указывает, что целью заключения охотхозяйственных соглашений является привлечение инвестиций, что, безусловно, способствует и развитию конкуренции.

Предоставление права обладателям долгосрочных лицензий на пользование животным миром заключить охотхозяйственные соглашения на срок, превышающий срок действия соответствующих лицензий, без проведения аукциона является необоснованной правовой привилегией. Положения ч. 3 ст. 71 ФЗ РФ «Об охоте» существенно препятствуют формированию конкурентной среды в области охотничьего хозяйства и несоразмерно ограничивают доступ к осуществлению соответствующей деятельности заинтересованными лицами.

Таким образом, ч. 3 ст. 71 ФЗ РФ «Об охоте» в той её части, в которой • она допускает заключение охотхозяйственных соглашений с юридиче- И скими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими пользование охотничьими ресурсами на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром, без проведения аукциона на срок, превышающий срок действия соответствующих лицензий, не соответствует Конституции Российской Федерации.

Необходимо признать и отсутствие политико-правовой обоснованности в принятии ч. 3 ст. 71 ФЗ РФ «Об охоте».

Ст. 7 указанного закона устанавливает, что в границы охотничьих угодий включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление деятельности в сфере охотничьего хозяйства. При этом указанные территории подразделяются на закреплённые (то есть охотничьи угодья, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных законодательством) и общедоступные (то есть охотничьи угодья, в которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты) охотничьи угодья. Часть 3 ст. 7 ФЗ РФ «Об охоте» содержит требование, согласно которому

общедоступные охотничьи угодья должны составлять не менее 20 % от общей площади охотничьих угодий субъекта Российской Федерации.

При этом согласно ч. 8 ст. 71 ФЗ РФ «Об охоте» в случае, если на день вступления в силу настоящего ФЗ РФ «Об охоте» площадь охотничьих угодий общего пользования в субъекте Российской Федерации составляет менее указанных 20 %, в таком субъекте по мере истечения срока действия долгосрочных лицензий на пользование животным миром создаются в первую очередь общедоступные охотничьи угодья, площадь которых должна достигнуть размера площади, предусмотренной ч. 3 ст. 7 ФЗ РФ «Об охоте». Однако определённый правовой запрет на заключение охотхозяйственных соглашений в порядке ч. 3 ст. 71 ФЗ РФ «Об охоте» обладателями долгосрочных лицензий, срок действия которых истекает, в законодательстве отсутствует. Такое положение может отсрочить реформу, направленную на создание оптимального количества общедоступных охотничьих угодий, на несколько десятилетий. Это при том, что по данным государственного охотхозяйственного реестра, площадь общедоступных охотничьих угодий в некоторых субъектах Российской Федерации не превышает и 5 % от общей площади охотничьих угодий.

Несмотря на вышесказанное Конституционный Суд РФ не пришёл

к выводу о противоречии ч. 3 ст. 71 ФЗ РФ «Об охоте» Конституции РФ.

Учитывая наличие противоположных подходов в правоприменительной

практике по вопросу о допустимом сроке охотхозяйственных соглашений, заключаемых без проведения аукциона, Конституционный Суд указал на невозможность однозначно уяснить ни истинный замысел федерального законодателя, ни действительное нормативное содержание установленных им правил, признав необходимость законодательной корректировки ч. 3 ст. 71 ФЗ РФ «Об охоте».

Однако итоговое решение Конституционного Суда РФ нельзя назвать необоснованным. Признание ч. 3 ст. 71 ФЗ РФ «Об охоте» в соответствующей части неконституционной повлекло бы признание недействительными охотхозяйственных соглашений, заключённых в порядке данной статьи, и, как следствие, возврат из бюджета десятков миллионов рублей, внесённых в качестве единовременной платы за заключение охотхозяй- ственного соглашения на основании ч. 5 ст. 71 ФЗ РФ «Об охоте».

Таким образом, сопоставляя между собой отсутствие системности и конституционной обоснованности законодательного регулирования, с одной стороны, и угрозу стабильности бюджетной системы, с другой стороны, Конституционный Суд избрал меньшее из двух зол, предписав, что впредь до внесения в законодательство об охоте и сохранении охотничьих ресурсов необходимых изменений применение ч. 3 ст. 71 ФЗ РФ «Об охоте» приостанавливается. Юридические лица и индивидуальные

предприниматели, в установленном порядке инициировавшие процедуру заключения охотхозяйственных соглашений без проведения аукциона до вступления в силу настоящего Постановления, вправе завершить её с применением правил, предусмотренных в ч. 1 ст. 27 ФЗ РФ «Об охоте».

Что касается охотхозяйственных соглашений, заключенных в соответствии с ч. 3 ст. 71 ФЗ РФ «Об охоте» к моменту провозглашения настоящего Постановления, то они пересмотру (изменению, отмене) в связи с их заключением на установленные на основании ч. 1 ст. 27 ФЗ РФ «Об охоте» сроки их действия, в том числе в случае судебного оспаривания, не подлежат (п. 5.3 Постановления № 17-П).

Правовая проблема, рассмотренная Конституционным Судом в Постановлении № 17-П, не утрачивает своей актуальности. Находящийся на рассмотрении Государственной Думы Российской Федерации законопроект № 390481-6 Федерального закона «О внесении изменения в статью 71 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»», рассмотренный и принятый в первом чтении, в ст. 1 предписывает внести изменения в ФЗ РФ «Об охоте» и ч. 3 ст. 71 данного законаизложить в следующей редакции: «.Юридические лица, индивидуальные предприниматели, у которых право долгосрочного пользования животным • миром возникло на основании долгосрочных лицензий на пользование жи- II вотным миром в отношении охотничьих ресурсов до дня вступления в силу * настоящего Федерального закона, вправе заключить охотхозяйственные соглашения в отношении охотничьих угодий, указанных в договорах о предоставлении в пользование территорий или акваторий, без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений, на срок, указанный в части 1 статьи 27 настоящего Федерального закона.».

Представляется, что подобное регулирование не должно иметь место в системе действующего законодательства в сфере охоты и охотничьего хозяйства.

Долгосрочная же основа пользования животным миром и территориями охотничьих угодий, являющаяся одним из ключевых принципов природопользования в данной сфере, должна достигаться не за счёт безосновательного продления права пользования охотничьими ресурсами, а за счёт увеличения инвестиционной привлекательности охотничьего хозяйства, снижения административных барьеров и введения экономических, в том числе, налоговых льгот.

Количество показов: 4729