О некоторых проблемах административной деятельности в области охраны окружающей среды

Гамидуллаева Л.С.

старший помощник Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора

При уяснении существа административной деятельности в области охраны окружающей среды как составной части государственного управления, прежде всего, следует обратить внимание на смысл слов в термине, обозначающем ее понятие - «административная» и «деятельность».

Прилагательное «административный, - ая» в русском языке соотносится по значению с существительным «администрация» и означает «относящийся к системе управления, к органам администрации; производимый распоряжением администрации». В свою очередь, слово «администрация» (от лат. administratio - управление, определяется как «система органов исполнительной и распорядительной власти, осуществляющих функции управления в государстве; должностные лица, управ- • ления». «Администрировать», значит «руководить, управлять, ограничи- II ваясь административными распоряжениями.».

Таким образом, по значению слова «административный» административная деятельность соотносится с деятельностью органов исполнительной власти и иных органов управления, имеющей ярко выраженный распорядительный характер. Это подтверждает и то, что в Российской юридической энциклопедии понятие «администрация» определяется как «.система государственных органов, функционально осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность.», а понятие «административный акт» - как «акт органа управления, который в отличие от нормативного акта устанавливает, изменяет или прекращает конкретное правоотношение, а не общеобязательное правило».

Термином «деятельность» в науке обозначается специфическая, присущая только человеку (то есть социальная по своей сути) форма его активности, отношения к окружающему миру, духовно-практический способ освоения мира в интересах людей и существования общества.

Понятие административной деятельности в юридической науке известно давно. Становление административной деятельности как государственно-правовой и научной категории в России во многом связано с реформой полицейских органов в Российской империи в конце XVIII - начале XIX веков, когда в соответствии с Уставом благочиния или полицейского (1782 г.) и созданы городские административно-полицейские органы - управы благочиния, ставшие выполнять административно-хозяйственные функции: надзор за исправностью городских сооружений и чистотой улиц, рассмотрение мелких судебных (уголовных и гражданских) дел, осуществление паспортного режима.

Считается, что в научный оборот термин «административная деятельность» в начале XX века ввел А.И. Елистратов, характеризуя государственное управление и отграничивая его от законодательной деятельности и от правосудия.

В учебнике по административному праву СССР 1946 года И.И. Евти- хиева и В.А. Власова под административной деятельностью понималась «исполнительно-распорядительная деятельность в форме издания актов управления и применения мер принуждения» и определялось, что «...советское административное право ближайшим образом изучает различные виды административной деятельности в формах административных II актов и административного принуждения».

Наиболее широко понятие «административная деятельность» исследовалось и применялось к деятельности органов внутренних дел. В частности, в начале 60-х годов ХХ века Л.Л. Поповым «административная деятельность советской милиции» была определена как «исполнительно-распорядительная деятельность её органов, состоящая в организации и непосредственном практическом осуществлении охраны общественного порядка и оказания содействия и помощи гражданам».

Ю.А. Ежов в исследовании, посвящённом административно-правовой деятельности экологической милиции, в 2002 году указывал, что теоретическим фундаментом изучения структуры административно-правовой деятельности экологической милиции являются положения теории познания, а ведущим принципом исследования - деятельностный подход,

которому в философской литературе придаётся важнейшее значение в изучении и объяснении социальных процессов и явлений.

О.И. Бекетов в работе 2009 года наиболее приемлемым считает определение, согласно которому «.административная деятельность органов внутренних дел (милиции) представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность по организации работы служб и подразделений указанных органов и практическому осуществлению административноправовыми способами охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью.».

И.А. Адмиралова уже в наши дни, исследуя проблемы организации и осуществления деятельности полиции в рамках обеспечения прав и свобод граждан, определяет, что «административная деятельность в широком смысле слова» - это «исполнительно-распорядительная деятельность, которая осуществляется в соответствующих формах всеми без исключения органами исполнительной власти» (эта деятельность, по мнению автора, по большей своей части направлена на укрепление режима правопорядка, а также обеспечение общественной безопасности в той сфере управления, где она осуществляется), а «административная деятельность полиции» (имеющая свой достаточно узкий предмет, специальные формы и методы применения) - это «исполнительно распо- • рядительная, подзаконная деятельность, которая направлена на органи- i зацию полицейской работы, как во внутренней, так и во внешней среде функционирования органов полиции».

Хотя О.И. Бекетов, как один из сторонников определения понятия административной деятельности «через» исполнительно-распорядительную деятельность, и указывает на то, что «чисто «управленческий» подход, опирающийся на многие ленинские указания, основополагающим для уяснения сущности административной деятельности органов внутренних дел (милиции) быть не может., курс административной деятельности органов внутренних дел нацелен на изучение не просто деятельности, а правоприменительной деятельности милиции», по нашему мнению, основным методологическим недостатком всех приведенных выше определений понятия административной деятельности является то, что ее сущность определяется в них без учёта изменившегося в постсоветский период соотношения исполнительной власти

и государственного, отождествляется с нелегитимной исполнительнораспорядительной деятельностью. Кроме того, направленность административной деятельности в них различная (внутренняя и внешняя), ее содержание от внутриорганизационной деятельности не отграничивается, процедуры по видам решаемых задач, формы и методы реализации, чаще всего, не выделяются.

С учётом выделенных недостатков в подходах к определению понятия и сущности административной деятельности, следует указать на наличие иных, методологически более выверенных, по крайней мере, по отношению к нелегитимной исполнительно-распорядительной деятельности, её определений.

Так, например, И.Н. Васильева считает, что «административная деятельность таможенных органов при реализации правоохранительных функций представляет собой урегулированный нормами административного права вид юридической деятельности по правовому регулированию, организации осуществления правоохранительных функций, задач и полномочий таможенных органов, их подразделений, служб и сотрудников, а также охране и защите общественных отношений в сфере таможенного дела с применением форм и методов этой деятельности.

После изменения соотношения исполнительной власти и государ- II ственного управления категория «деятельность» стала рассматриваться многими учеными-исследователями как «важный методологический ресурс, который мог бы способствовать созданию единой интегрированной юриспруденции». В этих условиях, когда государственное управление стало сложноорганизованной системой, и особенно в рамках необходимости научного и правового сопровождения административной реформы, исследования содержания административной деятельности органов исполнительной власти и процесса ее осуществления стали проводиться предметнее.

Так, например, Ю.Н. Старилов определяет, что «государственное управление в узком смысле - это административная деятельность, то есть деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и её субъектов».

И.М. Машаров в ряде изданий по проблемам правового регулирования административно-публичной деятельности в России определяет, что «.административная деятельность - это деятельность органов исполнительной власти, иных государственных органов, в том числе органов

управления, действующих внутри органов законодательной и судебной власти, органов государственного контроля и надзора, государственных должностных лиц, исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, иных органов публичного управления по осуществлению на основе соответствующих законов и подзаконных нормативных правовых актов функций нормотворчества, государственного и муниципального управления (администрирования), обеспечения безопасности личности, общества и государства.».

Представляется, что содержание административной деятельности исполнительных органов государственной власти при данных подходах хотя и определяется как «административно-правовое воздействие», а не как «исполнительно-распорядительная деятельность», рассматривается крайне широко. Это позволяет, с одной стороны, отнести всю деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти, к административной, с другой стороны свести ее к «охранительному функционированию», то есть к наделению всех органов государственной власти полицейскими функциями, что, как справедливо отмечает Д.В. Осинцев, идеологически «небезопасно» в политико-стратегическом плане.

Наиболее взвешенным в этом плане, по нашему мнению, является • определение рассматриваемого понятия, данное С.С. Купреевым, соглас- И но которому «административная деятельность представляет собой самостоятельный вид деятельности органов исполнительной власти, носящий внешний властный правоприменительный характер и заключающийся в реализации ими административно-процедурных и административноюрисдикционных полномочий путём принятия (издания) административных актов.».

В Федеральном законе Российской Федерации от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - ФЗ РФ «Об охране окружающей среды») под термином «управление» понимается как общая функция всех органов государственной власти Российской Федерации, так и государственное управление в узком смысле (здесь и далее - закрепленные в ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» основы управления в области охраны окружающей среды, осуществляемого в соответствии

с установленными полномочиями Президентом РФ, Правительством РФ, органами законодательной власти (с учетом их уровней), органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, нами не рассматриваются).

Анализ положений Федерального закона об охране окружающей среды позволяет определить, что управление в области охраны окружающей среды есть политико-правовая, нормотворческая, правоприменительная, юрисдикционная и иная деятельность органов государственной власти в пределах их компетенции, направленная на регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды, соблюдения и защиты прав и законных интересов субъектов экологических отношений; управление в области охраны окружающей среды и природопользования - это государственно-властная деятельность, направленная на регулирование не только экологических, но и других отношений в сфере общественного производства, влияющих на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

Содержание управления в области окружающей среды и природопользования является более широким по юридическому составу. Спец

ифика этой, сгруппированной по признаку основного назначения рас- 11сматриваемой сферы государственного управления обуславливается задачами и принципами охраны окружающей среды, определенными в Федеральном законе об охране окружающей среды, стратегической целью и принципами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации.

С учётом положений экологического законодательства управление в области охраны окружающей среды и природопользования может быть классифицировано не только по сфере управления, но и по другим основаниям, например, по методу правового регулирования или по объекту управления.

В теории административного права формы административной деятельности классифицируются по различным основаниям. Традиционно, в процессе осуществления исполнительной власти и государственноуправленческой деятельности выделяются правовые и неправовые формы управления, классифицируемые по правовым последствиям. К правовым

формам управления (управленческих действий) относятся издание правовых актов управления (нормативные, индивидуальные и смешанные) и совершение юридически значимых действий.

Неправовыми формами управления считаются организационные действия и материально-технические операции. Неправовые формы государственно-управленческой деятельности не связаны с реализацией государственно-властных полномочий, поэтому, по нашему мнению, к административной деятельности в области охраны окружающей среды их относить не следует.

Правовые формы управления по содержанию всегда связаны с осуществлением органами государственной власти властных полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и правоохранительного характера.

Правоприменительная форма управленческих действий связана с исполнением законодательных и иных нормативных правовых актов в целях применения нормы права в конкретном случае, то есть рамках данной формы управления происходит практическая реализация административных полномочий органов государственной власти, осуществляющих функции управления. Завершается данная форма управления, связанная с рассмотрением и разрешением конкретных управленческих дел и спо- • ров, изданием индивидуального правового акта управления, имеющего И ярко выраженный правоисполнительный и распорядительный характер. Поэтому, по нашему мнению, именно данную форму управленческих действий, следует считать основой административной деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования.

Регулятивная форма управленческих действий, с одной стороны, направлена на создание необходимых условий для осуществления позитивного публичного управления в отношении неопределенного круга лиц.

С другой стороны, она используется для разрешения конкретных управленческих дел, осуществления функций управления, обеспечения защиты прав и законных интересов субъектов, то есть регулятивную форму правоприменения также следует отнести к содержанию административной деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования.

Правоохранительная форма управления связана с осуществлением контрольно-надзорной управленческой функции. В рамках данной формы управленческих действий обеспечивается выявление, предупреждение и пресечение правонарушений, защита прав и законных интересов

субъектов права, рассматриваются возникающие в области управления правовые споры, применяются меры административного принуждения. Правоохранительная форма управленческих действий призвана обеспечивать установленный порядок управления, законный режим функционирования органов управления и их должностных лиц. Реализация контрольно-надзорной управленческой функции обеспечивает реализацию иных форм управления во внешней среде и осуществляется в установленных законом процессуальных формах, а также посредством определенных методов в случае невыполнения необходимых требований. Таким образом, административная деятельность в области охраны окружающей среды и природопользования тесно связана с реализацией правоохранительной формы управления в рассматриваемой сфере деятельности.

В целом, в рамках выделенных форм управленческих действий административная деятельность в области охраны окружающей среды и природопользования может рассматриваться как административно-регулятивная и административно-охранительная виды деятельности. При этом в рамках содержания административной деятельности в рассматриваемой сфере деятельности в целом они могут рассматриваться как самостоятельно, так и в системе.

Вышесказанное позволяет определить, что содержание администраII тивной деятельности в области охраны окружающей среды и природопользования составляют административно-процедурная и административно-юрисдикционная виды деятельности органов государственной власти, осуществляющих полномочия в рассматриваемой сфере.

Таким образом, административная деятельность в области охраны окружающей среды и природопользования представляет собой самостоятельный вид деятельности органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц, осуществляющих государственное управление в рассматриваемой сфере деятельности, носящий внешний властный правоприменительный характер и заключающийся в реализации ими административно-процедурных и административноюрисдикционных полномочий путём принятия административных актов и совершения юридически значимых действий.

Количество показов: 993