О некоторых правовых вопросах охраны здоровья сотрудников правоохранительных органов

Согласно статье 41 Конституции РФ каждому гарантировано право на охрану здоровья и медицинскую помощь. При этом уточняется, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счёт средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Данные конституционные положения получили развитие в текущем законодательстве.

В статье 2 Федерального закона 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»1 закреплено, что охрана здоровья граждан - система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемых органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней, активной жизни, предоставления ему медицинской помощи. Таким образом, охрана здоровья представляет собой достаточно обширную систему мер, осуществляемых по вышеперечисленным направлениям. Согласно ст. 18 указанного Закона в число этих мер входит оказание медицинской помощи. Ст. 19 названного Закона закрепляет право каждого на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования. Медицинская помощь оказывается медицинскими организациями и классифицируется по видам, условиям и форме оказания такой помощи. К видам медицинской помощи относятся: первичная медико-санитарная помощь; специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь; скорая, в том числе скорая специализированная, медицинская помощь; паллиативная медицинская помощь. Формами оказания медицинской помощи являются: экстренная, неотложная, плановая. Исходя из положений, закреплённых в ст. 19, 29, 83 и др. Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» можно выделить четыре организационно-правовых способа оказания медицинской помощи: медицинская помощь за счет средств бюджетов всех уровней; медицинская помощь за счет средств обязательного медицинского страхования; медицинская помощь за счет средств добровольного медицинского страхования; медицинская помощь за счет средств граждан и организаций.

К сожалению, Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» не в полной мере учитывает особенности охраны здоровья сотрудников правоохранительных органов. Необходимость особого правового регулирования отношений по охране здоровья данной категории граждан связана с повышенными требованиями, которое предъявляет законодательство к состоянию здоровья сотрудников правоохранительных органов. Например, согласно ст. 6 Федерального закона от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации»2 сотрудниками таможенных органов могут быть граждане, достигшие возраста 18 лет, способные по своим личным и деловым

качествам, уровню образования и состоянию здоровья обеспечивать выполнение функций, возложенных на таможенные органы. Похожие требования предъявляются к лицам, поступающим на службу в полицию (ст. 29 Федерального закона от

февраля 2011 г. «О полиции»1). Причём требования к состоянию здоровья имеют юридическое значение не только при приёме на службу, но и в процессе её прохождения и при её прекращении.

На данные обстоятельства указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 марта 2004 г. «По делу о проверке конституционности части второй статьи 6 Закона Российской Федерации «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей» в связи с запросами Верховного Суда Российской Федерации и Мещанского районного города Москвы»2. В Постановлении отмечено, что обязанности службы в правоохранительных органах связаны с выполнением специфических задач охраны правопорядка в условиях, сопряжённых с риском для жизни и здоровья, повышенными физическими и эмоциональными нагрузками, неблагоприятным воздействием различного рода факторов. Поэтому лица, избравшие своей профессиональной деятельностью службу в правоохранительных органах, должны соответствовать её медицинским и профессионально-психологическим требованиям, иметь необходимую физическую подготовку. Конституционный Суд отметил, что особый характер такой службы обуславливает не только предъявление повышенных требований к допускаемым к ней лицам и установление в связи с этим законодательных ограничений их прав и свобод (в том числе предельного возраста пребывания на службе), но и предопределяет обязанность государства гарантировать им повышенную социальную защиту.

Однако законодательная регламентация охраны здоровья сотрудников правоохранительных органов долгое время отсутствовала. Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в отличие от ранее действовавших Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан3, где сотрудники правоохранительных органов даже не упоминались, исправил эту ошибку и закрепил права на охрану здоровья указанных лиц в ст. 25 «Права военнослужащих и лиц, приравненных по медицинскому обеспечению к военнослужащим, а также граждан, проходящих альтернативную гражданскую службу, граждан, подлежащих призыву на военную службу (направляемых на альтернативную гражданскую службу), и граждан, поступающих на военную службу или приравненную к ней службу по контракту, на охрану здоровья» и 61 «Военно-врачебная экспертиза». Однако ст. 25 лишь закрепляет права военнослужащих и приравненных к ним лиц (приравненными к военнослужащим являются лица военизированных правоохранительных органов: МВД России, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы Российской Федерации по борьбе с наркотиками и др.4) на получение медицинской помощи и освещает вопросы освидетельствования состояния здоровья граждан при поступлении на службу или увольнении со службы. Особенности же охраны здоровья военнослужащих и приравненных к ним лиц не рассматриваются, а определяются в соответствии с п. 6 ст. 25 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» законодательством Российской Федерации, регламентирующем деятельность соответствующих органов исполнительной власти. Таким образом, уровень правовой регламентации отношений по предоставлению медицинской помощи носит ведомственный характер. Но ведь речь идёт об одном из конституционных прав граждан - праве на охрану здоровья5, которое, на наш взгляд, должно быть гарантировано на уровне Федерального закона «Об охране здоровья сотрудников правоохранительных органов».

К сказанному следует добавить, что сотрудники правоохранительных органов получают медицинскую помощь в основном в учреждениях здравоохранения, входящих в систему соответствующих правоохранительных органов (МВД России, Федеральной службы Российской Федерации по борьбе с наркотиками, Федеральной таможенной службы и др.). Ст. 25 Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» закрепила право военнослужащих и приравненных к ним лиц на получение медицинской помощи в ведомственных медицинских организациях, а при их отсутствии или при отсутствии в ведомственных медицинских организациях отделений соответствующего профиля, специалистов либо специального медицинского оборудования - на получение медицинской помощи в порядке, установленном Правительством РФ, за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета, предусмотренных на эти цели. Что касается ведомственных медицинских учреждений, их наличие вызывало споры. Имели место предложения об исключении ведомственного уровня в системе здравоохранения и ликвидации соответствующих учреж- дений1. На наш взгляд, закрепление существования ведомственных медицинских учреждений на законодательном уровне вполне оправданно, поскольку предоставление медицинской помощи сотрудникам правоохранительных органов зачастую связано с необходимостью оперативного оказания услуг, а также с обязанностью медицинских работников соблюдать не только врачебную тайну, но и служебную (государственную) тайну.

Граждане, поступающие на военную службу или приравненную к ней службу по контракту проходят военно-врачебную экспертизу. В соответствии со ст.

61 указанного Закона военно-врачебная экспертиза проводится в целях:

• определения годности к военной службе (приравненной к ней службе), обучению (службе) по конкретным военно-учётным специальностям (специальностям в соответствии с занимаемой должностью);
• 2)установления причинной связи увечий (ранений, травм, контузий), заболеваний у военнослужащих (приравненных к ним лиц) и граждан, уволенных с военной службы (приравненной к военной службе), с прохождением военной службы (приравненной к ней службы);
• решения других вопросов, предусмотренных законодательством РФ. Положение о военно-врачебной экспертизе. утверждённое Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2013 г. № 5652, содержит расписание болезней, в соответствии с которым определяется годность к военной службе (приравненной к ней службе).

Требования к состоянию здоровья граждан конкретизируются соответствующими федеральными органами исполнительной власти, в которых граждане проходят военную службу (приравненную к ней службу).

Нормативные правовые акты о правоохранительной службе содержат нормы о правах сотрудников и членов их семей на охрану здоровья и медицинскую помощь, а также об условиях и порядке предоставления медицинской помощи. Права служащих закреплены на законодательном уровне, а условия и порядок предоставления медицинской помощи - в подзаконных актах. Так, согласно ст. 45 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» сотрудник полиции имеет право на бесплатное получение медицинской помощи, в том числе на изготовление и ремонт зубных протезов (за исключением протезов из драгоценных металлов и других дорогостоящих материалов), на бесплатное обеспечение лекарственными препаратами для медицинского применения по рецептам на лекарственные препараты, бесплатное обеспечение медицинскими изделиями по назначению врача в медицинских организациях федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. А п. 2 ст. 56 указанного Закона уточняет, что действие этой статьи распространяется и на сотрудников органов внутренних дел, не являющихся сотрудниками полиции. Подобные нормы содержатся в ст. 11 Федерального закона от 30 декабря 2012 г. «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации»3 и в ст. 10 Федерального закона от 30 декабря 2012 г. «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4.

Членам семей сотрудников правоохранительных органов, находящихся на иждивении сотрудников и проживающих вместе с ними, медицинская помощь оказывается на несколько иных условиях. Так, члены семьи сотрудников органов внутренних дел обслуживаются в организациях государственной или муниципальной системы здравоохранения и подлежат обязательному медицинскому страхованию на общих основаниях. Но также они имеют право на медицинское обслуживание в медицинских организациях уполномоченного федерального органа исполнительной власти в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. При лечении в амбулаторных условиях они обеспечиваются лекарственными препаратами для медицинского применения за плату по розничным ценам, за исключением случаев, если в соответствии с законодательством Российской Федерации плата не взимается.

Более детально регламентируются вопросы предоставления медицинской помощи и санаторно-курортного обслуживания в подзаконных актах, таких как правила, положения и инструкции.

Ряд изменений в правила оказания медицинской помощи и санаторно-курортного обслуживания сотрудников правоохранительных органов и членов их семей внесло Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2011 г. № 1232 «О порядке оказания сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации, отдельным категориям граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, и членам их семей медицинской помощи и их санаторно-курортного обеспечения»1. Постановлением утверждены:

1. а) Правила медицинского обслуживания сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных категорий граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, в медицинских организациях Министерства внутренних дел Российской Федерации;
2. б) Правила оказания медицинской помощи сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации в организациях государственной или муниципальной системы здравоохранения, за исключением медицинских организаций Министерства внутренних дел Российской Федерации, и возмещения расходов указанным организациям;

в) Правила медицинского обслуживания членов семей сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, отдельных категорий граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, в медицинских организациях Министерства внутренних дел Российской Федерации; г) Правила предоставления бесплатных путевок в санаторно-курортные учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и отдельным категориям граждан Российской Федерации, уволенным со службы в органах внутренних дел.

В Правилах медицинского обслуживания сотрудников органов внутренних дел подтверждено, что медицинская помощь оказывается им бесплатно. Установлено, что прикрепление сотрудников на медицинское обслуживание к медицинским организациям производится на основании списков, составленных кадровыми органами МВД РФ, его территориальных органов, подразделений, организаций и служб. Прикрепление же сотрудников, уволенных со службы с правом на пенсию, производится по направлению соответствующих пенсионных органов МВД РФ. Кроме того, определено, что лекарственные препараты и изделия медицинского назначения отпускаются сотрудникам и гражданам, уволенным со службы в органах внутренних дел, при амбулаторном лечении бесплатно.

В Правилах оказания медицинской помощи сотрудникам органов внутренних дел РФ в организациях государственной или муниципальной системы здравоохранения, за исключением медицинских организаций МВД РФ, содержатся правовые нормы о возмещении расходов на оказание медицинской помощи сотрудникам органов внутренних дел в учреждениях государственной и муниципальной систем здравоохранения. К Правилам приложен примерный договор об оказании медицинской помощи сотрудникам органов внутренних дел РФ организацией государственной или муниципальной системы здравоохранения.

В Правилах медицинского обслуживания членов семей сотрудников органов внутренних дел и граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию закреплено их право на получение медицинской помощи в ведомственных медицинских организациях МВД РФ.

Правила предоставления путёвок на санаторно-курортное лечение, устанавливают, что путёвки предоставляются бесплатно в санаторно-курортные учреждения МВД РФ направленным в указанные учреждения на долечивание (реабилитацию) непосредственно после стационарного лечения сотрудникам органов внутренних дел и гражданам, уволенным со службы в органах внутренних дел с правом на пенсию. Финансирование осуществляется за счёт средств, предусмотренных в федеральном бюджете МВД РФ.

Кроме того, следует отметить Постановление Правительства РФ от 10 апреля 2013 № 320 «О порядке предоставления бесплатных путевок в медицинские организации (санаторно-курортные организации) сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации, а также отдельным категориям граждан Российской Федерации, уволенных со службы в указанных учреждениях и органах»2, утвердившее Правила предоставления бесплатных путёвок в медицинские организации (санаторно-курортные организации) сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов Российской Федерации, а также отдельным категориям граждан Российской Федерации, уволенных со службы в указанных учреждениях и органах». Названные Правила во многом схожи с Правилами предоставления бесплатных путевок в санаторно-курортные учреждения МВД РФ сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и отдельным категориям граждан Российской Федерации, уволенным со службы в органах внутренних дел. В них установлено, что путёвки предоставляются на безвозмездной основе за счёт средств соответствующих органов исполнительной власти в соответствии с заключением военно-врачебной комиссии.

В качестве примеров ведомственных подзаконных актов можно привести Положение об организации медицинского обслуживания и санаторно-курортного лечения в медицинских учреждениях системы МВД России», утверждённую Приказом МВД РФ от 8 ноября 2006 г. № 895 ; Инструкцию о порядке санаторно-курортного обеспечения в уголовно-исполнительной системе», утверждённая Приказом Минюста РФ от 12 декабря 2006 г. № 358 , Инструкцию по организации медицинского обеспечения в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, утверждённую Приказом ФСКН России от 30 октября 2008 г. № 360 .

В системе МВД России организация медицинского обслуживания осуществляется Управлением медико-социальной защиты Департамента тыла Министерства внутренних дел РФ, Медико-санитарным центром Министерства внутренних дел РФ, медико-санитарными частями МВД, ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации, Военно-медицинским управлением Главного командования внутренних войск МВД России и другими медицинскими учреждениями системы МВД России.

Положение от 8 ноября 2006 г. подробно регламентирует порядок прикрепления сотрудников на медицинское обслуживание к медицинским учреждениям МВД России, порядок обеспечения лекарственными средствами, а также организации санаторно-курортного лечения.

Медицинское обслуживание включает проведение профилактических медицинских осмотров, амбулаторное лечение, а также оказание по медицинским показаниям помощи на дому. Плановые медицинские осмотры (обследования) сотрудников органов внутренних дел проходят ежегодно, а внеплановые - в соответствии с медицинскими рекомендациями.

Интересным примером является Инструкция ФСКН от 30 октября.2008 г., содержащая как нормы материального права, так и нормы процедурного характера. В п. 3 Инструкции закреплено содержание медицинской помощи, в которую входят: первичная медико-санитарная помощь, скорая медицинская помощь, специализированная медицинская помощь (в том числе высокотехнологичная); медицинское обеспечение оперативно-служебной деятельности органов наркоконтроля; медицинская реабилитация; санаторно-курортное лечение и отдых; военно-врачебная экспертиза и медицинское освидетельствование; обеспечение лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения.

Право на медицинское обеспечение в лечебно-профилактических, санаторно-курортных учреждениях ФСКН России и медицинских подразделениях территориальных органов (организаций) ФСКН России имеют: сотрудники, федеральные государственные гражданские служащие, пенсионеры, члены семей сотрудников, пенсионеров и федеральных государственных гражданских служащих - супруг (супруга), дети в возрасте до 18 лет, дети в возрасте от 18 до 23 лет, обучающиеся в образовательных учреждениях по очной форме обучения, работники в период их трудовой деятельности в органах наркоконтроля (прикреплённый контингент).

Организация медицинского обеспечения в органах наркоконтроля осуществляется Медицинским управлением Департамента тылового и финансового обеспечения ФСКН России, а в территориальных органах ФСКН - их руководителями и медицинскими подразделениями.

Инструкция закрепляет наблюдение за состоянием здоровья сотрудников путем проведения профилактических медицинских осмотров (обследований), к которым относятся: углубленное медицинское обследование; контрольное медицинское обследование; диспансерное динамическое наблюдение; повседневное медицинское наблюдение; внеплановые медицинские осмотры (обследования). В соответствии с медицинскими показаниями, выявленными в ходе лечебно-профилактических мероприятий, оказывается необходимая медицинская помощь. Лечебно-профилактические мероприятия проводятся на основе систематического анализа причин, уровня и структуры заболеваемости сотрудников. Медицинские осмотры сотрудников перед заступлением на суточное дежурство, перед выездом сотрудников-водите- лей проводятся ежедневно в целях наблюдения за состоянием здоровья, своевременного выявления заболеваний, травм, ранений или контузий.

Углубленное медицинское обследование сотрудников проводится один раз в год. Оно включает обследование со стороны врачей-специали- стов (терапевта, хирурга, невропатолога и др.), лабораторные исследования (ЭКГ, флюорография), измерение внутриглазного давления и профилактические прививки. При этом в зависимости от возраста сотрудников некоторые из них не проходят отдельные виды обследования. Например, мужчин в возрасте до 40 лет не обследует уролог, у них не исследуется глюкоза крови. По результатам углублённого медицинского обследования медицинским подразделением ФСКН разрабатывается план лечебно-оздоровительных мероприятий на год и представляется отчёт в медицинское управление ФСКН.

Диспансерное динамическое наблюдение осуществляется лечащим врачом в отношении сотрудников, перенесших острые и (или) имеющих хронические заболевания, а также проходящих лечение и реабилитацию по заболеваниям, травмам, ранениям или контузиям.

Контрольное медицинское обследование проводится лечащими врачами в отношении лиц, состоящих под диспансерным динамическим наблюдением.

Согласно Инструкции сотрудники и пенсионеры в установленном порядке обеспечиваются бесплатно лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения при амбулаторном лечении по рецептам, выданным врачами (фельдшерами) медицинских учреждений.

В санаторно-курортные учреждения ФСКН России при наличии медицинских показаний и при отсутствии противопоказаний во время отпуска, но не чаще одного раза в год, направляются лица из числа прикреплённого контингента. Сотрудники, получившие увечье (ранение, травму, контузию) или заболевание при исполнении служебных обязанностей, после лечения имеют право на реабилитацию в санаториях в соответствии с медицинским заключением, при этом путевки предоставляются бесплатно. Направление на санаторно-курортное лечение в органах наркоконтроля осуществляется санаторно-курортными комиссиями. Правом на первоочередное, ежегодное (один раз в году) получение путевок в санатории пользуются: герои Российской Федерации, герои Советского Союза, полные кавалеры ордена Славы и члены их семей; герои Социалистического Труда и кавалеры ордена Трудовой Славы; лица, награждённые нагрудным знаком «Почётный донор России»; иные лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Преимущественное право на получение путевок в санатории имеют: лица, награждённые знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; лица, работавшие в годы Великой Отечественной войны на военных объектах; члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий - пенсионеров ФСКН.

Путевки в санатории предоставляются: сотрудникам, пенсионерам органов наркоконтроля с оплатой 25%, а членам их семей - 50% от стоимости; героям Российской Федерации, героям Советского Союза, героям Социалистического Труда, полным кавалерам ордена Славы и ордена Трудовой Славы - бесплатно, кроме лиц, получающих ежемесячную денежную выплату в соответствии с законодательством Российской Федерации; членам семей героев Российской Федерации, героев Советского Союза и полных кавалеров ордена Славы - 25% от стоимости путевки, кроме лиц, получающих ежемесячную денежную выплату в соответствии с законодательством Российской Федерации;

сотрудникам, получившим увечье (ранение, травму, контузию) или заболевание при исполнении служебных обязанностей, при направлении на реабилитацию после стационарного лечения - бесплатно.

В вышеназванных актах, Инструкции Минюста от 12 декабря 2006 г., Положения МВД России от 8 ноября 2006 г. и Инструкции ФСКН от 30 октября 2008 г. детально регулируются вопросы санаторно-курортного лечения и отдыха сотрудников правоохранительных органов. При наличии многих общих положений в каждом из правоохранительных ведомств имеют место некоторые особенности в организации санаторно-курортного лечения и оздоровительного отдыха.

В Инструкции Минюста России от 12 декабря 2006 г. и Инструкции ФСКН от 30 октября 2008 г. перечислены категории граждан (сотрудников и других лиц), имеющих право на лечение и отдых. В системе Минюста России это сотрудники уголовно-исполнительной системы, как проходящие службу, так и уволенные с правом на пенсию. При этом в санатории и дома отдыха могут направляться лишь те из уволенных лиц, кто а) имеет выслугу 20 лет и более; б) является героем Советского Союза, Российской Федерации, полным кавалером ордена Славы, героем социалистического труда, полным кавалером ордена Трудовой Славы; в) является неработающим инвалидом. Кроме того, в санатории и дома отдыха могут направляться члены семей перечисленных выше лиц. Такой же примерно круг лиц, содержащийся в этом перечне, имеет право на санаторно-курортное обслуживание в системе ФСКН России.

Общим является порядок предоставления санаторно-курортного лечения, который заключается в следующем:

• а) определяется необходимость санаторно-курортного лечения;
• б) производится отбор лиц на лечение и реабилитацию: в) выдаётся санаторно-курортная карта.

Необходимость санаторно-курортного лечения определяется лечащим врачом, согласно установленным медицинским показаниям и противопоказаниям и на основании анализа состояния пациента, данных лабораторных и других исследований. При наличии медицинских показаний и отсутствии противопоказаний пациенту выдаётся справка для получения путёвки по форме 070/у-04, утверждённая приказом Минз- дравсоцразвития от 22 ноября 2004 г. № 256 «О порядке медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение»1 Справка о состоянии здоровья выдаётся при направлении в дом отдыха. Сроки действительности справки определяются по-разному. В уголовно-исполнительной системе это - год, в системе МВД - 6 месяцев. Приказ Минздравсоцразвития от 22 ноября 2004 г. «О порядке медицинского отбора и направления больных на санаторно-курортное лечение» устанавливает срок действия данной справки 6 месяцев. Представляется, что данный приказ имеет приоритет и должен быть единым независимо от ведомственной подчинённости медицинских учреждений, выдающих справки. Отбор лиц на лечение и реабилитацию осуществляется санаторно-курортными комиссиями (в органах ФКСН) или санаторно-отборочными комиссиями (в органах МВД России и в системе Минюста России). В состав санаторных комиссий территориального органа (организации) ФСКН России входит председатель - врач, не менее двух членов комиссии и секретарь. В состав санаторно-отборочной комиссии органа внутренних дел входят: председатель комиссии - начальник (заместитель начальника) МСЧ, медицинской службы округов, соединений, воинских частей, учреждений и военных образовательных учреждений высшего профессионального образования внутренних войск МВД России. Члены комиссии: заместитель начальника поликлиники по медицинской части; врачи-специалисты; представители кадровых подразделений, финансово-экономических подразделений, профсоюзных организаций. Что касается уголовно-исполнительной системы, то состав санаторно-отборочных комиссий Инструкцией от 12 декабря 2006 г. не определяется (п. 3).

Лица, заинтересованные в санаторно-курортном лечении или отдыхе, обращаются в санаторно-курортную или санаторно-отборочную комиссию с заявлением (рапортом) и справкой для получения путёвки. Комиссия принимает решение о выделении путёвки на санаторно-курортное лечение и отдых в соответствии с медицинскими показаниями и противопоказаниями.

На основании выделенной путёвки сотрудник правоохранительного органа получает у лечащего врача санаторно-курортную карту. В случае направления в санаторий-профилакторий вместо санаторно-курортной карты оформляется справка об отсутствии противопоказаний.

Если сотрудник получил увечье или заболевание при исполнении служебных обязанностей, то направление его на реабилитацию производится на основании выписки из истории болезни и медицинского заключения врачебной комиссии.

В анализируемых подзаконных нормативных правовых актах о санаторно-курортном обслуживании сотрудников правоохранительных органов определены не только порядок, но и условия предоставления путёвок. Право на получение бесплатной путёвки имеют: герои Советского Союза, герои Российской Федерации, герои социалистического труда, полные кавалеры ордена Славы, ордена Трудовой славы; неработающие инвалиды войны и приравненные к ним лица; сотрудники, получившие ранение, контузию или увечье при исполнении служебных обязанностей; пострадавшие от радиационных воздействий и др.

С оплатой 25 % стоимости путёвки выделяются: сотрудникам, пенсионерам органов ФСКН, членам семей героев Российской Федерации, героев Советского Союза и полных кавалеров ордена Славы (в органах ФСКН), сотрудникам органов внутренних дел, уволенным с правом на пенсию (в органах внутренних дел); супругам, детям в возрасте до 18 лет, родителям, детям до 23 лет, обучающимся в образовательных учреждениях по очной форме обучения - членам семей героев Советского Союза, героев Российской Федерации, полных кавалеров ордена Славы (в уголовно-исполнительной системе).

50 % от стоимости путёвки оплачивают: члены семей сотрудников (в органах ФСКН); члены семей сотрудников органов внутренних дел.

Существенными являются вопросы и о периодичности выдачи путёвок и о преимущественном праве отдельных категорий лиц на их получение.

Путёвки выдаются, как правило, во время отпуска, но не чаще одного раза в год. Первоочередное право на получение путёвок предусмотрено для: лиц, пострадавших от радиационных воздействий; героев Российской Федерации, героев Советского Союза, полных кавалеров ордена Славы и членов их семей, героев социалистического труда и полных кавалеров ордена Трудовой славы; инвалидов Великой Отечественной войны; ветеранов боевых действий на территории других государств. Преимущественное право на получение путёвок имеют: лица, награждённые знаком «Жителю блокадного Ленинграда», работники трудового фронта; члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий на территории других государств; лица, награждены почётным знаком «Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации» и др.

Таковы некоторые правовые вопросы охраны здоровья сотрудников правоохранительных органов.

Название института и соотношение понятий. Исследование материалов посвященных организации органов публичной власти применительно к территориальным пространствам показывает, что в науке пока не сформировано общепризнанное комплексное понятие «территориального устройства государства». Среди ученых нет единства как в понимании содержательной части института территориального устройства государства (содержание и внутренняя структура института), так и в его названии.

В научной юридической литературе данный институт в основном выражается терминами: «государственное устройство», «государственный строй», «властное устройство», «государственно-политическая организация», «политико-территориальная организация», «административно-территориальное устройство», «административно-территориальное деление», «административно-политическое деление», «национально-политическое деление», «национально-территориальное устройство», «национально-политико-административное деление», «политико-территориальное устройство»1. Заметим, что многообразный подход конституционалистов к данному вопросу зачастую не связан с функциональным содержанием этого понятия. Вышеперечисленные термины нередко недостаточно точно отражают существо и комплексный характер этого конституционного института.

Исследования, относящиеся к досоветскому периоду российской истории, не знали такого обозначения территориального устройства государства как «государственное устройство». Под государственным устройством понималось устройство государства вообще, а не только его территориальная составляющая. Так, И.А. Ильин определял государственное устройство как публичный правопорядок, нормы которого определяют личный состав государства, основные полномочия и обязанности граждан (т.е. членов государственного союза), границы государственной территории и устройство верховной власти2. В качестве общего, для определения устройства государства и государственной власти, термин «государственное устройство» использовался также Н.М. Коркуновым3, А.С. Алексеевым4,

А.Д. Градовским5. Есть сторонники такого подхода и среди современных исследователей6.

Такой подход стоит, безусловно, признать рациональным, поскольку ясно, что термин «государственное устройство» является более общим, нежели сам институт устройства публичной власти применительно к собственной территории.

Применительно же к территориальному устройству государства в досоветский период российской истории использовались в основном функциональные термины вроде «деление территории»7, «деление империи»8. Между тем, это не единственные термины, использовавшиеся для обозначения исследуемого института. Совершенно обычным считалось использование в научной среде термина «административное деление», под которым понималось распределение административных органов применительно ко всей или к части территории государства для решения общих или специальных

g

задач управленческого характера9.

Используя термин «административное деление», авторы совершенно четко осознавали и делали на том акцент, что «административный» это аналог понятиям «исполнительный» и «управленческий». При этом термины «исполнительная власть» и «управленческая власть» считались тождественными10. По словам А.Д. Градовского, посвятившего докторское исследование этому вопросу, все административное деление российского государства имело управленческо-финансовый характер11. Предназначение органов

исполнительной (управленческой) власти на местах сводилось к управлению сословиями и государственным имуществом, и в первую очередь землями. Вопрос же об управлении самими территориальными единицами не вставал по определению, поскольку объектами управления указанных органов были сословия и имущество. По меткому замечанию Л Шалланда, делить государственную территорию на административные округа «есть не что иное, как устанавливать компетенцию тех или других должностных лиц»1. По этой же причине административные единицы, создаваемые для деятельности указанных органов считались искусственными образованиями. В этой связи следует отметить, что губернаторы и генерал-губернаторы, которые считались высшими должностными лицами губерний, являлись по своей должности чинами Министерства внутренних дел Российской Империи. Административные единицы представляли собой лишь место нахождения (жительства) подвластного населения и имущества, которым необходимо управлять.

Такое отношение к административным единицам и административному делению государства противопоставлялось «делению государства на провинции», «политическому делению государства», «децентрализации в форме самоуправления или на началах провинциальной систе- мы»2. В основном такое устройство территории государства было связано с наличием в государстве территориальных единиц, обладающих собственными органами публичной власти, степень самостоятельности которых была весьма велика. К таким территориальным единицам относились провинции унитарных государств, находившихся на особом политическом устройстве (в России таковыми считались Царство Польское и Великое Княжество Финляндское), а также члены «феде- рированых» государств, т. е. субъекты федеративных государств.

В советский период российской истории, институт территориального устройства именовался сначала «государственное устройство», затем «национально-государственное устройство» и параллельно использовалось наименование «административно-территориальное устройство» применительно к территориальному устройству союзных республик, их территориальных единиц и населенных пунктов. Этимологическую составляющую в названии данного института советские юристы либо не обосновывали вообще, либо их аргументация сводилась к тому, что советское государственное устройство учитывает национальный момент в организации государственной власти советского государства. Зачастую используемые названия применялись констатирующим образом. Так, термин «государственное устройство» в качестве названия института территориального устройства, стал использоваться учеными вследствие его появления в Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года, в которых соответствующие вторые главы имели название «Государственное устройство»3. В последующем в Конституции СССР 1977 года и Конституции РСФСР 1978 года институту территориального устройства были посвящены глава 8 и глава 7, соответственно под названиями «Национально-государственное устройство СССР» и «Национально-государственное и административно-территориальное устройство РСФСР». Вслед за этими конституционными изменениями меняется название данного института и в науке4. Теперь он стал называться «национально-государственное устройство» применительно к союзным республикам и «административно-территориальное устройство» применительно к территориальному устройству самих союзных республик. Между тем, встречалось и такое наименование как «территориальная организация государства»5. Однако это скорее было исключением, нежели правилом. К тому же, указанный термин не вытеснял термин «государственное устройство», а существовал наряду с ним6.

Конституция 1993 года предложила новый этимологический подход к обозначению соответствующей главы Основного Закона, посвященного территориальному устройству государства, назвав третью главу «Федеративное устройство». Как видим, аспект в конституционном названии института сделан на основном принципе, который положен в основу территориального устройства государства. Между тем, уже сложившаяся в научной среде практика именования данного института через термины «государственное устройство», «национально-государственное устройство» и «административно-территориальное устройство» по-прежнему сохраняется.

В настоящий момент, большинство теоретиков склоняются к использованию в качестве общего термина - термин «государственное

устройство», применительно к Российской Федерации - термин «федеративное устройство», а применительно к субъектам Российской Федерации - «административно-территориальное устройство»1. В публицистической литературе существует так же оригинальная, но вместе с тем не обоснованная позиция, согласно которой термин «административно-территориальное устройство» обозначает территориальную организацию всех органов публичной власти2.Представляется нецелесообразным применительно к территориальному устройству российского государства использовать термин «государственное устройство» даже с оговоркой о применении его в узком смысле, что предлагается некоторыми авторами3. Государственное устройство представляет собой исторически сложившуюся еще в досоветский период истории научную правовую категорию, охватывающую «организацию государства, те основные черты его юридической конструкции, которые определяют его образ правления, его государственную форму и которыми оно отличается от других государств»4. Современное отношение к категории «государственное устройство» как к воплощающей в себе только институт территориального устройства государства, не имеет никакого логического объяснения и аргументированных доводов. Наделение общей категории, каковой является категория «государственное устройство», специальным смыслом, во-первых, не имеет рациональной цели, во-вторых, придает прямо не вытекающий из него смысл понятию, которое уже имеет общепринятое значение, и, в-третьих, создает дополнительную институциональную путаницу в системе категорий конституционного права и теории государства.

Дополнительного внимания требует еще один аспект, связанный с этимологией исследуемого института. Он касается возможности и необходимости использования категории «административно-территориальное устройство», в частности применительно к территориальному устройству субъектов Российской Федерации. К сожалению, в исследованиях, посвященных указанной категории, данное понятие представляется как факт, без обоснования его происхождения и необходимости использования. Сам по себе термин «административный» не чужд публичному праву и понимается как тождественный термину «управленческий»5. Выше уже отмечалось, что история нашей юридической науки содержит факты использования данного термина применительно к территориальному устройству органов исполнительной (управленческой) власти. Но это использование характеризовалось одной очень важной оговоркой. Институт именовался «административным делением», территориальные единицы назывались «административными единицами» только в силу того, что, во-первых, органы, под деятельность которых создавались территориальные единицы, были органами управленческой (исполнительной) власти, а, во-вторых, деятельность указанных органов по своему содержанию заключалась в управлении, объектами которого выступали люди (сословия) и имущество. Сами же территориальные единицы, ни при каких условиях, не признавались объектами управления (администрирования)6.

В настоящее время можно встретить, широко распространенное в советское время мнение о том, что административные единицы сами являются объектами управления со стороны органов публичной власти7. Представляется, что подобное невозможно, хотя бы в силу самой природы публичной власти, объектами которой, по общепризнанному мнению, могут быть лишь отношения между людьми8. Здесь также необходимо четко понимать, что категорию «административный» или «управленческий» в праве необходимо относить к исполнительной власти, органами ее осуществляющим и их деятельности.

Отождествление же «администрирования» или «управления» в целом с понятием и сущностью публичной власти, функцией и предназначением государства как такового, свойственно лишь современной российской теории управления, и не может целиком экстраполироваться в юридическую науку. Связано это, прежде всего, с разными методами, целями и понятийным аппаратом, используемыми в разных сферах научного знания. Использование категорий «административный» и «управленческий» в теории управления осуществляется в самом широком понятийном смысле - охватывает весь комплекс общественных отношений и процессов, происходящих в обществе, меняющихся в зависимости от конкретных исторических условий1. При этом, законодательная, исполнительная и судебная ветви государственной власти, а также местное самоуправление мыслятся, в рамках теории управления, как подсистемы государственного управления2. Напротив, в науке о государстве «управление» используется только для обозначения содержания деятельности одной из ветвей государственной власти - власти испол- нительной3.

Таким образом, применение категории «административный» в науке конституционного права допустимо только в тех отношениях, где существуют правовые управленческие отношения между субъектами или субъектом и объектом, а такое возможно только в сфере осуществления исполнительной власти.

Возможно, ли при таком понимании использовать в качестве абсолютной категории категорию «административно-территориальное устройство» и «административно-территориальная единица» к территориальному устройству субъектов Российской Федерации, что предлагается в настоящее время рядом авторов в энциклопедической, учебной и научной литературе, а также в законодательстве как аксиома4? Думается, что нет. Применение таких терминов само по себе, без дополнительных оговорок, предполагает, что в субъектах РФ существует потребность и необходимость подразделять территорию субъекта на территориальные единицы, которыми необходимо либо управлять, и тогда это противоречит постулату о невозможности признания территории объектом государственной власти, либо в которых будут действовать исключительно органы исполнительной власти субъекта РФ, чья деятельность будет, непременно и исключительно, связана с управлением чем-нибудь, или кем-нибудь. Последняя ситуация может иметь место, однако, современная наука, доктрина и практика публичного права видят гораздо шире возможности и предназначение территориального устройства субъектов РФ, его функциональное назначение как организации органов государственной власти субъектов РФ применительно к их территориям.

В подтверждение использование термина «территориальное устройство» можно привести практику Конституционного Суда РФ, который в одном из своих решений обозначает исследуемое явление именно как «территориальное устройство субъекта РФ». И далее, в качестве функциональной необходимости создания территориальных единиц, Суд указывает на - создание представительных и исполнительных органов государственной власти5. При таком подходе административный (управленческий) аспект как генерирующий и определяющий утрачивает императивное значение, и может лишь в определенных случаях выступать характеристикой специально создаваемых территориальных единиц, как элемента организационной структуры исполнительных органов государственной власти6. В данном случае было бы неправильно лишь «по традиции» именовать данный институт как «административно-территориальное устройство». К тому же использование данного термина в законодательстве субъектов РФ вносит значительную путаницу и неясность в вопрос о соотношении территориального устройства органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории субъекта РФ7.

Таким образом, представляется рациональным вне зависимости от уровня осуществления публичной власти (государственная власть Российской Федерации, государственная власть субъектов РФ) именовать рассматриваемый институт как «институт территориального устройства», под которым понимать в этом смысле организацию публичной власти применительно к определенным частям (территориальным единицам) территории государства.

Здесь же следует отметить отличие категории «территориальное устройство» государства от категории «территориальная организация» государства. Генерирующим среди указанных категорий будет, несомненно, «территориальная организация», под которой понимается, общественное объединение1, т.е. само государство, представляет собой одну из организаций общества2, в которой связь между населением и властью осуществляется по территориальному принципу (закрепленность населения и государственной власти за определенной территорией - правовым пространством). Как справедливо отмечает

В.А. Ржевский, территориальная организация государства представляет собой государственную организацию общества, как форму построения человеческих отношений по территориальной принадлежности его членов3.

Основополагающим и центральным же необходимо признать понятие «территориальное устройство государства», под которыми следует понимать внутренне упорядоченную систему правоотношений по организации публичной власти посредством деления территории государства на определенные части - правовые пространства непосредственного осуществления власти народом или деятельности органов публичной власти, и включающую в себя способы создания, преобразования и ликвидации таких частей, их статус и систему взаимоотношений государства и соответствующих территориальных единиц4.

Термин «территориальное устройство» государства производен от понятия «территории государства», под которым понимается правовое пространство. Таким образом, использование термина «территориальное устройство» более логично и рационально, и в силу не обременности данного термина дополнительными смыслами, он вправе быть признанным в качестве общего и универсального по отношению к таким категориям как унитарное и федеративное устройство государства.

Количество показов: 3773