Основания отзыва должностных лиц в национальной практике

Отзыв должностных лиц является одной из форм непосредственной демократии.

Отзыв – это досрочное прекращение полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей, на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Институт отзыва – это специфический институт народовластия, выражающий взаимоотношения выборных лиц с населением и их избирателями. Досрочное прекращение полномочий выборных лиц является формой их ответственности перед населением и избирателями.

На федеральном уровне в Российской Федерации институт отзыва должностных лиц не предусмотрен.

Согласно абз. 2 п. 1 ст. 4 Федерального закона № 131-ФЗ1 основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Пункт 5 статьи 18 и статья 48 признает за муниципальными образованиями право предусматривать в своих уставах возможность отзыва выборного должностного лица местного самоуправления и самостоятельно определять порядок и условия его осуществления.

В соответствии с п. 7.2 ст.

19 Федерального закона № 184-ФЗ2 отзыв высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) возможен по одному из следующих оснований:

1. а) нарушение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) законодательства Российской Федерации и (или) законодательства субъекта Российской Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом;
2. б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации3 одним из подлежащих проверке на конституционность является положение Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» о том, что выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозвано вследствие утраты доверия избирателей, как не устанавливающие конкретные основания утраты доверия (статья 1 Закона Красноярского края и пункт 1 статьи 2 Закона Корякского автономного округа).

Рассматриваемые положения не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.

Это приводит не только к противопоставлению одного института непосредственной демократии другому, нарушению конституционного требования самостоятельности местного самоуправления, но и нарушает право на судебную защиту: суды не должны ограничиваться констатацией того, что инициаторами отзыва были сформулированы основания для выражения недоверия, а обязаны оценивать их содержание, что оспариваемыми нормами фактически не обеспечено, и таким образом ограничиваются дискреционные полномочия судов.

Проблемы, выявленные в ходе рассмотрения вопроса:

ЦИК разработала два модельных закона:

1. «О порядке отзыва депутата (члена) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации»;
2. «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления.

В них детально урегулированы только формальные вопросы: процедура подачи петиции, ее регистрации, процедура организации голосования, подсчета голосов и так далее. Как результат, большинство инициатив об отзыве не удается довести до голосования, а проведенные голосования часто выливаются в необоснованную трату средств.

Эти модельные законы используются в практике регионального законодательства в качестве шаблона, но поскольку модельные законы содержат положения, которые являются несовершенными, то принятые в соответствии с ними законы субъектов и муниципального образования содержат нормы, которые впоследствии становятся предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации.

Помимо этого, проблемы, которые попытались разрешить авторы модельных законов, в большинстве случаев просто игнорируются в законах субъектов Федерации и актах органов местного самоуправления.

В перечень оснований отзыва депутата в обоих модельных законах включены:

1. Невыполнение депутатских полномочий;
2. Нарушение законодательства Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации;
3. Утрата доверия избирателей;

В целях единообразного подхода в реализации права отзыва, необходимо установить на федеральном уровне конкретные параметры оснований утраты доверия.

• Совершение действий, порочащих звание депутата;

Требуется законодательно установить хотя бы примерный перечень действий, которые могли бы квалифицироваться как действия, недостойные звания депутата.

Приведенный перечень чрезмерно велик, а входящие в него основания отзыва недостаточно определенны.

Главной проблемой является неконкретность перечня оснований отзыва, размытость формулировок. Неконкретные формулировки законов дают довольно большой простор для субъективного, произвольного их толкования, а саму норму превращают в сугубо избирательный инструмент. В связи с чем вполне вероятно могут возникнуть проблемы со злоупотреблением исками в суд о привлечении выборных лиц к ответственности.

Предусмотренный модельными законами порядок установления фактов, на основании которых может быть инициирован отзыв, допускает возможность произвола в отношении депутатов со стороны групп граждан или парламентского большинства.

Факты нарушения депутатом законодательства должны быть установлены либо подтверждены судом или иным компетентным органом в порядке, определенном законом. Это правило в наибольшей мере согласуется с основными демократическими принципами: оно позволяет не допустить отзыв по политическим мотивам, обеспечивает соблюдение принципа разделения властей и обеспечивает более объективный подход к оценке фактов, служащих основанием отзыва.

Отмеченные сложности законодательного регулирования отношений по отзыву депутата, выборного должностного лица в нашей стране не свидетельствуют против рассмотренного института непосредственной демократии. Институт отзыва может стать элементом демократического общественного устройства России в случае законодательного закрепления оправдавших себя на практике норм, нацеленных на ответственное участие большинства граждан в принятии такого важного публично-властного решения, как отзыв выбранных ими депутатов и должностных лиц.

Количество показов: 998