Проблемы гражданской инициативы проведения референдума в российской федерации

Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ. Референдум Российской Федерации наряду со свободными выборами является высшим и непосредственным выражением власти народа. Референдум, как и выборы, представляет собой узаконенную форму прямого народного волеизъявления, важнейшее проявление демократии. Так граждане оказывают воздействие на формирование органов государственной власти и тем самым реализуют своё право на участие в управлении государственными делами. Гражданское общество, основанное на плюрализме мнений и интересов людей, не в состоянии, избежать острых социальных взрывов, а может, и кровавых столкновений, если органы государственной власти не будут образованы на справедливой выборной основе с участием самих же граждан.

Начальный этап подготовительной стадии федерального референдума – инициатива. Для реализации легитимной инициативы необходимо собрать два миллиона подписей граждан. При условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них. Очевидно, что реализовать гражданскую инициативу в подобной форме под силу только очень крупным политическим структурам, имеющим развитую сеть территориальных организаций, немалые денежные средства, а также иные возможности. Также вызывают сомнения сроки, в которые должны укладываться инициативные группы при проведении общероссийского референдума и целесообразность наличия довольно сложной процедуры выдвижения гражданами РФ инициативы о проведении федерального референдума РФ, в этом и заключается актуальность данной темы.

Предметом данного научного исследования является законодательство Российской Федерации, регулирующее отношения по проведению федерального референдума в Российской Федерации, а также законодательство зарубежных стран по аналогичному вопросу.

Задачами данного научного исследования являются:

1. Анализ законодательства РФ о федеральном референдуме в РФ;
2. Выявление пробелов в законодательном регулировании инициативы проведения федерального референдума в РФ.

Субъектами инициативы проведения общероссийского референдума согласно Федеральному Конституционному закону Российской Федерации «О Референдуме Российской Федерации» являются:

• не менее чем два миллиона граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, – при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;
• Конституционное Собрание – в случае, предусмотренном частью 3 статьи 135 Конституции Российской Федерации, а именно Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей. Однако ФКЗ «О Конституционном собрании» не принят.
• федеральным органам государственной власти – в случаях, предусмотренных ФКЗ «О референдуме РФ».1

Стоит отметить, что по сравнению с прежним законом о референдуме в новой редакции ФКЗ значительно расширен перечень субъектов, которые могут быть инициаторами общероссийского референдума. Отнесение к инициаторам референдума федеральных органов государственной власти, выступающих исполнителями международных договоров, позволяет не проходить все те процедуры, какие требуются от граждан при инициировании ими референдума.

Посредством международного договора правом инициирования референдума Российской Федерации может быть наделен, вероятнее всего, подписывающий его Президент – например, по вопросу вступления Российской Федерации в ВТО. Положительное голосование на референдуме по этому вопросу не повлечет изменения Конституции Российской Федерации, поскольку ее статья 79 устанавливает: «Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».1

Таким образом, Закон о референдуме существенно облегчает проведение референдума органами власти. Также данная норма не соответствует статье 3 Конституции Российской Федерации, которая говорит, единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ. И правомерно ли давать ФОГВ больше узаконенных возможностей для проведения референдума, по сравнению с многонациональным народом РФ?

Так как тема данной научной работы посвящена гражданской инициативе проведения референдума, обратимся к закрепленной в ФКЗ «О референдуме РФ» процедуре выдвижения инициативы проведения референдума гражданами Российской Федерации.

Часть 2 статьи 15 ФКЗ О Референдуме РФ устанавливает, что инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп в более чем половине субъектов Российской Федерации, в каждую из которых должно входить не менее 100 человек.2 Следовательно, инициативная группа должна включать

в себя около 4300 человек при условии, если в подгруппу входит 100 человек. Не является ли данная цифра реальным препятствием проведения референдума еще на этой стадии? Реализовать народную инициативу в подобной форме под силу только очень крупным политическим структурам, имеющим развитую сеть территориальных организаций, поэтому обычный гражданин, пусть даже предприниматель, решивший воспользоваться правом на инициативу референдума не сможет им воспользоваться.

Часть 3 статьи 15 Закона обязывает информировать о предстоящем собрании каждой из региональных подгрупп не менее чем за пять дней избирательную комиссию соответствующего субъекта Российской Федерации. Значит, что если хотя бы одна из подгрупп не проинформировала

либо проинформировала избирательную комиссию субъекта Российской Федерации менее чем за пять дней до собрания, то это является прямым основанием для запрета референдума.3

Часть 6 статьи 15 Закона предоставляет право присутствия на собраниях региональных подгрупп представителям Центризбиркома. Возникает вопрос, а правомерно ли вмешательство административного элемента в процесс свободного волеизъявления граждан?

Согласно части 26 статьи 15 ФКЗ, если в течение двух месяцев со дня регистрации первой региональной подгруппы в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации не поступает ходатайство инициативной группы, Комиссия принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума.4 Разумен ли срок в два месяца, для

того, чтобы все региональные подгруппы успели

направить ходатайство в ЦИК РФ? Скорее всего нет, хотя на практике до этой стадии реализации инициативы может и не дойти.

После регистрации инициативной группы, при условии, что предыдущий этап пройден успешно переходим к этапу сбора подписей в поддержку референдума. Статья 17 ФКЗ устанавливает, что подписей должно быть собрано не менее двух миллионов, 2 миллиона подписей необходимо собрать за 45 дней после дня регистрации инициативной группы. Все подписи должны собираться непосредственно членами инициативной группы, привлекать к этому делу иных лиц не допускается.5

Стоит сказать, что собрать за такой короткий

срок большое количество подписей без привлечения в качестве помощников третьих лиц представляется нам не реальным. К тому же, количество подписей участников референдума должно быть не более 5 %, согласно ч. 4 ст. 18 ФКЗ. В связи с тем, что подписи подвергаются тщательной проверке на подлинность, согласно ст. 19 ФКЗ, их может оказаться и менее 2 миллионов в конце данной процедуры. Если количества достоверных подписей участников референдума недостаточно для назначения референдума либо если среди отобранных для проверки подписей недействительными и (или) недостоверными признано 5 или более процентов подписей, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации указывает это в своем постановлении о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. После принятия данного постановления все процедуры по реализации инициативы референдума прекращаются. (ч. 3 ст. 20 ФКЗ).

Согласно ч. 4 ст. 19 ФКЗ проверке подлежит от 40 до 100 процентов представленных подписей, то есть все 2100000 подписей. Может ли такая гигантская работа быть проделана качественно и в разумные сроки? Опять на законных основаниях инициатива проведения референдума прекращается. Но после этого решения ЦИК, согласно ч.6 ст.20 ФКЗ инициатива проведения референдума с аналогичным вопросом не может быть выдвинута теми же гражданами, которые входили в состав инициативной группы, в течение года1, соответственно все количество членов

инициативной группы должно полностью поменяться, чтобы аналогичный вопрос (вопросы) все же был вынесен на референдум.

Если самые стойкие и подкованные в процедуре инициативы референдума все же прошли вышеуказанные этапы и подэтапы, то теперь не понятно на каком основании препятствием для реализации инициативы референдума становится Конституционный Суд РФ. Обратимся к Конституции РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» полномочия о проверке конституционности вопроса (вопросов), выносимого на референдум Российской Федерации, а также процедура и сроки данной проверки не в одном из вышеуказанных источников не закреплены.

К тому же, на соответствие ФКЗ «О Референдуме РФ» вопросов выносимых на референдум РФ, согласно ст. 13 этого же закона уже проверяла ЦИК РФ. Следует ли дублировать данную процедуру на финальном этапе выдвижения инициативы проведения референдума? К тому же, если ЦИК РФ прекратила выдвижение инициативы в связи с несоответствием вопроса (вопросов), выносимых на референдум ФКЗ О Референдуме, Конституционный Суд РФ не вправе на этом этапе провести собственную проверку данных вопросов.

В связи с этим, предлагаем еще на первоначальном этапе проверки вопросов, на соответствие ФКЗ передать полномочия, связанные с проверкой на соответствие Конституции РФ вопроса (вопросов) выносимых на референдум Конституционному Суду Российской Федерации, закрепить в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» в разделе третьем «особенности производства в Конституционном Суде РФ по отдельным категориям дел» главу XVI «Рассмотрение дела о даче заключения о соответствии Конституции РФ вопроса (вопросов), выносимых на референдум Российской Федерации». Также прописать процедуру и сроки, в которые данная проверка будет осуществлена.

Если Конституционный Суд примет решение о конституционности инициативы проведения референдума, то не позднее чем через 15 дней Президент должен назначить референдум, согласно ч. 2 ст. 23 ФКЗ. А если не назначит? Ответа на этот вопрос нет ни в Конституции, ни в ФКЗ О Референдуме. Соответственно можем предложить изменить формулировку ч.2 ст.

23 ФКЗ «О Референдуме Российской Федерации»:

«Если Конституционный Суд Российской Федерации признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума соответствующей Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации должен назначить референдум. В случае, если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда Российской Федерации».

Обратимся к правовой позиции Конституционного Суда РФ, которая была высказана в Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа».

Правовая позиция по поводу указанной в жалобе представителями партии КПРФ ст. 15 ФКЗ

«О Референдуме РФ» такова. ФКЗ «О референдуме РФ» устанавливает, что подготовку и проведение референдума, обеспечение реализации и защиты права на участие в референдуме осуществляют избирательные комиссии, в том числе Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, к полномочиям которой данный ФКЗ относит также проверку соответствия выносимых на референдум вопросов требованиям, предусмотренным в соответствующей статье. Такая проверка на стадии реализации инициативы проведения референдума – необходимый элемент механизма защиты прав граждан Российской Федерации на участие в референдуме и незыблемости закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина и конституционных гарантий их реализации, а также соблюдения установленных Конституцией Российской Федерации исключительных прерогатив Федерального Собрания и других федеральных органов государственной власти. Осуществляя проверку вопросов референдума по форме и содержанию, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации – исходя из возложенных на нее

задач – выявляет их действительный смысл и определенность правовых последствий решения референдума, для чего при необходимости запрашивает мнения специалистов, назначает экспертизы, получает дополнительные разъяснения у инициаторов референдума относительно сути заявленных вопросов и целей референдума и, принимая решение, на этой основе аргументирует свои выводы. При выявлении несоответствия вопроса (вопросов) референдума установленным законом критериям участвующие в выдвижении инициативы проведения референдума граждане не лишаются права продолжать начатую процедуру, – напротив, они приобретают возможность устранить выявленные нарушения еще до совершения действий по дальнейшему развитию своей инициативы, требующих значительных организационных ресурсов и материальных затрат, а в случае несогласия с решением – обжаловать его в судебном порядке. Следовательно, наделение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации полномочием осуществлять предварительную проверку соответствия вопросов референдума требованиям ФКЗ не противоречит Конституции Российской Федерации, потому что это согласуется со статусом Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.

Закрепив в частях 13 и 17 статьи 15 ФКЗ

«О референдуме РФ» механизм контроля за соблюдением требований его статьи о вопросах референдума на стадии реализации инициативы проведения референдума, федеральный законодатель предусмотрел, что соответствующее решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации, а решение избирательной комиссии субъекта Российской Федерации – в верховный суд республики и равные ему суды других субъектов Российской Федерации. Таким образом, споры о том, отвечает ли выносимый на референдум вопрос требованиям соответствующей статьи названного ФКЗ, включая споры по поводу соответствия вопросов референдума Конституции Российской Федерации, по поводу возможного ограничения, отмены или умаления ими общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, а также конституционных гарантий таких прав и свобод, т.е. споры, конституционные по своей природе, разрешаются без участия учрежденного Конституцией Российской Федерации специализированного судебного органа конституционного контроля. Между тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своих ранних постановлениях все споры, которые по своей юридической природе, характеру и последствиям являются конституционными, разрешаются в порядке конституционного судопроизводства, что соответствует

предназначению судебного конституционного контроля, – в противном случае нарушались бы закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы, лежащие в основе организации и осуществления правосудия, разграничения видов судебной юрисдикции, обеспечения правосудием прав и свобод граждан.

Установление подконтрольности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации суду общей юрисдикции в части разрешения споров конституционного характера, т.е. неадекватное определение федеральным законодателем подведомственности судам соответствующих дел, не обеспечивает предусмотренные самой Конституцией Российской Федерации гарантии судебной защиты основ конституционного строя, в том числе верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации, а также прав и свобод человека и гражданина.

В резолютивной части своего решения Конституционный Суд постановил, что федеральному законодателю надлежит, исходя из статьи 128 (часть 3) Конституции Российской Федерации, урегулировать в федеральном конституционном законе соответствующие полномочия по судебному конституционному контролю за разрешением споров, возникающих из признания Центральной избирательной комиссией Российской Федерации вопросов референдума Российской Федерации не отвечающими требованиям статьи 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Однако ст.13 ФКЗ, предоставляющая ЦИК РФ проверять по форме и содержанию вопрос (вопросы), выносимые на федеральный референдум РФ не противоречащей Конституции РФ и компетенции ЦИК РФ, но назвал данную проверку лишь предварительной, которая фактически не должна прекращать дальнейший процесс выдвижения гражданской инициативы федерального референдума.1

С учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ предлагаем изменить ФКЗ «О Референдуме РФ», а именно ч. 13 ст. 15 и ч.1 ст.23 в части полномочий Президента РФ.

«13. Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, получив ходатайство о регистрации региональной подгруппы, незамедлительно уведомляет Центральную избирательную комиссию Российской Федерации о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в течение 10 дней со дня первого такого уведомления проверяет по форме и содержанию соответствие вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 настоящего Федерального конституционного закона, и принимает соответствующее решение. После того как Центральной

1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 3-П – М. : Собрание законодательства

избирательной комиссией Российской Федерации принято решение о соответствии вопроса (вопросов) референдума требованиям, предусмотренным статьей 6 настоящего Федерального конституционного закона все документы направляются в Конституционный Суд Российской Федерации, в рамках конституционного судебного контроля в течение 10 дней со дня получения первого пакета документов Конституционный Суд проверяет соответствие вопроса (вопросов) референдума Конституции Российской Федерации и принимает соответствующее решение, решение Конституционного Суда подлежит незамедлительному опубликованию».

«Ч. 1. Ст. 23 Референдум назначает Президент Российской Федерации».

Часть 1.1 ст. 23 ФКЗ О Референдуме РФ исключаем по причине коренного изменения ч.1 ст. 23 вышеупомянутого ФКЗ, на которую ссылается законодатель в части 1.1 ст. 23.

Вышеперечисленные проблемы ФКЗ «О Референдуме РФ» дают нам право говорить о том, что реализация народной инициативы проведения референдума гражданами Российской Федерации, к тому же по значительно ограниченным вопросам становится маловероятной или по крайне мерее громоздкой и затруднительной.

Выдвинутые предложения по изменению законодательства РФ могут быть использованы для дальнейшего изучения вопроса о субъектах инициативы общероссийского референдума и проблем ее реализации.

Количество показов: 3627