Критерии эффективности института отзыва должностных лиц в зарубежных странах

Отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления является одной из форм непосредственной демократии. Отзыв – это досрочное прекращение полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Институт отзыва – это специфический институт народовластия, выражающий взаимоотношения выборных лиц с населением и их избирателями. Досрочное прекращение полномочий выборных лиц является формой их ответственности перед населением и избирателями.

Формы и способы контроля над людьми, наделенными в той или иной степени прерогативами власти, издавна обращали на себя внимание законодателей. Некоторые из них можно определить как предпосылки возникновения института отзыва. Кроме того, с учетом длительного периода становления института отзыва, можно подразделить его на несколько этапов1.

Первый этап характерен для древних времен

(для Афинского и Римского государства), особенность его заключается в отсутствии детального законодательного регулирования рассматриваемого института, существовала лишь декларируемая возможность отстранения от должности населением должностного лица. В период своего зарождения институт отзыва высших должностных лиц, если его можно так назвать применительно к политической системе античных демократий, с самого начала был инструментом политической борьбы враждующих социальных группировок.

Второй этап развития представлений об отзыве характерен для средних веков. В этот период можно обнаружить уже непосредственные корни современного института отзыва депутата. Его формирование связано с историей средневекового города и развитием права Германии, Франции и Италии XII-XVI вв. Для того времени характерно отсутствие устоявшихся государственно-пра

вовых форм, распад единого государства (Германия), борьба городских коммун за ограничение власти должностных лиц самостоятельных княжеств. В связи с этим, мандат, получаемый депутатом того времени, рассматривался как обязательный для него, то есть как императивный. В XVII-XVIII веках подход к мандату депутата изменился. Можно сделать вывод, что причиной этому послужило то, что буржуазия стала брать на себя роль представителя всего народа. В результате указанного обстоятельства, теоретики буржуазии начали выступать против императивного мандата. Так, в 1774 году Эдмунд Берк впервые сформулировал концепцию деятельности депутата, признавая за ним право на свободу политического маневра и заключение компромиссных соглашений. Как следствие, – конституции ряда государств, например, Франции 1791 г., стали отрицать императивный мандат.

Третий этап развития представлений об отзыве связан с новым подъемом популярности в его использовании. Данный этап приходится на XIX век, а именно: на период существования Парижской коммуны 1871 года. Парижская коммуна предлагала, что уполномоченные, посылаемые в Национальное Собрание, должны строго придерживаться инструкции своих избирателей и могут быть сменены в любое время. При этом необходимо обратить внимание, что поскольку отзыв применялся в обстановке, характеризуемой как экстремальной, и, в общем-то, аномальной, практика его использования отличается от той, где отзыв имеет эволюционное становление.

Четвертый этап развития представлений об отзыве приходится на XX век. При этом наибольший вклад связан с советской Россией.

Удивительная рецепция средневекового института отзыва в конце XIX века в цитадели капитализма – буржуазной Франции, и подлинный ренессанс в России начала и конца XX столетия объясняется тем, что Германия XIIXV вв., Франция конца XIX в., и Россия вна чале и в конце XX в. обнаруживают важные признаки сходства в развитии своих политических систем, к которым относятся: разрушение центральной государственной машины, острое столкновение противоборствующих политических группировок.

Подлинный ренессанс института отзыва пришелся на Россию 1917 г. С первых же дней существования Советской власти партия большевиков стремилась к педантичному осуществлению в России проектов Парижской коммуны, в том числе и института отзыва.

Уже 24 ноября 1917 г. по инициативе В. И. Ленина Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет принял декрет «О праве отзыва делегатов». Можно сделать небольшой вывод, что посредством закрепленного в данном документе механизма отзыва в России была осуществлена разовая передача власти от прежних структур власти к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

В дальнейшем норма об отзыве была включена в Конституции РСФСР 1918 и 1925 гг. При этом, в период с 1919 г. до 1928 г. отзыв использовался советскими избирателями очень слабо, а в ряде мест совсем не использовался. Данное обстоятельство объяснялось, по мнению автора, прежде всего тем, что до 1922 г. действовала статья 57 Конституции РСФСР, согласно которой срок полномочий депутатов составлял 3 месяца, и потому в использовании отзыва не было практической необходимости. После 1924 г. практика отзыва также не получила широкого распространения, в том числе, в связи с отсутствием широкой разъяснительной и организационной работы по отзыву.

В результате усиления в 30-х годы нормативной базы и пропаганды отзыв стал применяться более часто. За 1931-1933 гг. и первое полугодие 1934 г. советские избиратели отозвали из горсоветов около 18% депутатского состава и из сельсоветов – более 37%. В дальнейшем отзыв вновь утратил свою актуальность и все больше стал выступать в качестве своеобразной демократической декорации, искусственно-показного фасада народовластия. Данное обстоятельство объясняется даже не тем, что первый законодательный акт об отзыве депутата местного Совета был принят лишь 27.10.1960 г., а тем, что практически весь институт оказался в руках партийного аппарата: вопросы о том, кого и за что отозвать, кому предложить «почетную отставку», а кого пожалеть, решались в его недрах.

В конце XIX века и в XX веке элементы института отзыва встречаются не только в деятельности Парижской коммуны и в советской России, но в законодательстве ряда других стран, например, в Швейцарии и США.

Институт отзыва дает возможность избирателям осуществлять действенный контроль за своими избранниками – депутатами представительных органов или должностными лицами. Законодательное признание этого института обычно связывается с опытом стран тоталитарного социализма, признание права отзыва является категорическим требованием марксистско-ленинской концепции конституционного права. Поэтому-то в странах тоталитарного социализма право отзыва связывается с императивным мандатом. Предусматривается, что депутат, не выполняющий наказы избирателей, может быть ими отозван путем голосования по установленной законом процедуре1.

Было законодательно урегулировано и понятие наказа избирателей. Наказами считались вовсе не любые пожелания, принятые на собрании избирателей, а предложения, сначала в определенном порядке принятые на собрании, а затем принятые к исполнению на сессии представительного органа. При невыполнении наказов, если это зависело от деятельности данного депутата, он мог быть отозван избирателями. Отзыв возможен по другим причинам. Избиратели отзывают лиц некомпетентных, нечестных, совершивших проступки, не совместимые с высоким званием депутата. Отзыв осуществляется по инициативе определенной группы избирателей (иногда четвертой части от числа избирателей, выдвинувших на собрании данного кандидата) или того общественного объединения, которое выдвинуло данного кандидата. Голосование проводится в том же порядке, что и выборы, но избиратель обычно должен выбрать вариант ответа: за или против отзыва.

В демократических странах институт отзыва парламентария практически не предусмотрен законодательством: депутат парламента имеет свободный мандат и рассматривается как представитель всей нации (корпуса избирателей, населения), а не своего избирательного округа. Поэтому избиратели округа отозвать его не могут, а отзыв одного депутата избранного в округе, путем голосования избирателей всей страны (поскольку депутат – представитель нации) был бы явной несообразностью. Однако и там, где не существует права отзыва депутата (прежде всего депутата парламента), контроль избирателей за его деятельностью и поведением существует. Депутаты парламента посещают свои избирательные округа, информируют население о своей работе, о деятельности законодательного органа. Используются и другие методы: лишение депутата мандата тем представительным органом, в составе которого он находится (например, за порочащие проступки), отставка депутата по собственной инициативе, что часто бывает сопряже

1 Б.А. Страшун. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Часть общая: конституционное (государственное) право и его основные институты. Тома 1–2. 3-е издание. Глава 38.Пар.1.Выборы и отзыв.

но с давлением общественного мнения, прессы, партийного руководства – тоже, как правило, при неблаговидных поступках депутата. Кроме того, считается, что провинившийся депутат будет наказан на следующих выборах: его кандидатура не будет выдвинута или поддержана, в том числе его партией.

В демократических государствах в субъектах федерации и на местном уровне институт отзыва депутатов избирателями используется, хотя и редко. Избиратели отзывают депутатов местных органов самоуправления (Япония), выборных должностных лиц (США). В США этот институт существует достаточно давно, будучи предусмотрен конституциями ил» обычным законодательством около полутора десятков штатов. В Австрии закон предусматривает возможность досрочного отзыва президента путем народного голосования, которое может быть проведено по инициативе совместного заседания обеих палат парламента (случаев отзыва президента в Австрии не было). В 90-х годах процедура лишения полномочий президента путем голосования избирателей применялась в пост социалистическом Азербайджане. Конституция такой процедуры ж предусматривала, и парламент принял специальный закон об этом.

На современном этапе законодательство зарубежных стран по-разному подходит к решению проблемы отзыва. Западный законодатель с формальной точки зрения – за свободный мандат, соответственно, против отзыва, поскольку согласно общепризнанной теоретической установке источником власти представительного органа, депутата является не народ, не избиратели, а нормативно-правовые акты. Депутат обладает собственным, а не полученным из рук народа правом на осуществление публичной власти и потому свободен принимать любые решения, то есть имеет свободный мандат.

Однако в зарубежных странах есть и сторонники отзыва. Например, в XIX веке институт отзыва должностных лиц был закреплен в конституциях некоторых кантонов Швейцарии, в начале XX века – в конституциях нескольких штатов США (Орегон, Аризона, Колорадо, Невада, Вашингтон, Мичиган, Канзас и Луизиана). В период с 1920 по 1978 г.г. отзыв был предусмотрен конституциями еще шести североамериканских штатов (Северная Дакота, Висконсин, Айдахо, Аляска, Монтана, Джорджия). По крайней мере, еще в 36 штатах институт отзыва существует на окружном и муниципальном уровнях. В ряде

других стран также допускается отзыв депутатов и должностных лиц. Так, в XX веке он был предусмотрен конституциями Австрии, Японии, Латвии. В ст. 15 Конституции Японии 1947 года говорится: «Народ обладает правом избирать публичных должностных лиц и отстранять их от должности». Отзыв допускался конституциями всех социалистических стран, а в настоящее время сохранился в основных законах КНР, Вьетнама, Кубы.

Однако, резюмируя законодательство и практику отзыва только в одном из штатов США – Калифорнии, можно сделать вывод, что законодательство об отзыве отличается наличием деталей минимизирующих его деструктивный потенциал. В связи с чем, в США он применятся не часто. В Швейцарии же отзыв на практике не применялся с восьмидесятых годов 19 века.

Повсеместному распространению отзыва в зарубежных странах мешает существующие аргументы против него. Считается, что отзыв делает непривлекательной работу в муниципальных учреждениях для наиболее способных личностей. Противники института отзыва также традиционно приводят аргумент о чрезвычайной дороговизне проводимых мероприятий, особенно в крупных городах. Наконец, упрек в том, что его реализация фактически означает пересмотр результатов выборов.1

Учитывая вышеизложенные аргументы против отзыва, можно отметить, что они большей своей частью касаются закрепления данного института на государственном уровне, а, как известно, то, что идет на пользу организации государства как целого, не всегда приемлемо для местной власти и наоборот. Тотальная симметрия в государственном строительстве и строительстве местного самоуправления не допустима. Так, если сменяемость депутата – хорошее средство для поддержания эффективности управления на местах, требующее ежедневного вмешательства, позволяющее избирателям непосредственно знакомиться с работой выборного лица. То использование аналогичного принципа в отношении представительного органа страны не может не влечь опасной нестабильности парламента и лихорадки политической жизни, политизации управления и законотворчества. Кроме того, автором обращается внимание, что законодательство ряда зарубежных стран использует отзыв без ущерба для демократии при помощи средств минимизации деструктивного потенциала отзыва, арсенал которых интересен и для России.

1 URL: http://law.edu.ru/script/cntSource.asp?cntID=100070983 (дата обращения к ссылке:

10.04.2015 23:30)

Количество показов: 2216