Вопросы, выносимые на общенациональный референдум в российской федерации

Демократические преобразования современного общества, формирование в России правового государства обусловливают развитие народовластия, совершенствование форм участия населения в управлении государством как непосредственно, так и через своих представителей.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно,

а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Надо сказать, что в России референдум никогда не был по-настоящему востребованным институтом. Может быть, поэтому к нему относили и вечевые голосования, и всенародные опросы, и всенародные обсуждения и.т.д.2. Референдум

как важнейший институт народовластия имеет

определяющее значение для современного российского конституционализма, определения направления развития общества и государства, он призван обеспечивать свободное волеизъявление граждан по самому широкому спектру вопросов. Государственная власть и местное самоуправление функционируют устойчиво и эффективно лишь при наличии развитых институтов прямой демократии1. Однако «без использования правовых механизмов, сдерживающих произвольное применение института референдума, стирается грань между прямой демократией и популизмом, что грозит дезорганизацией общества»2.

Референдум РФ как всенародное голосование граждан РФ по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов государственной власти являются, высшими формами непосредственной демократии которые, при том что каждая имеет собственное предназначение в процессе народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга3.

В свою очередь вопросы государственного значения, выносимые на референдум, и решения в последующем на нем принимаемые, не могут подменять органы народного представительства. Данному выводу корреспондирует позиция Парламентской Ассамблеи Совета Европы, которая в Рекомендации 1704 (2005) от 29 апреля 2005 года обращает внимание на то, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, при этом референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии, ими не следует злоупотреблять, они не должны использоваться для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов и в обход принципа верховенства права (пункты 5 и 8).

Помимо Конституции Российской Федерации, правовые основы реализации права граждан на проведение референдума закреплены в международно-правовых актах, которые в силу части 4 статьи 15 Конституции РФ, являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Всеобщая декларация прав человека в части 1 статьи 21 указывает, что: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство

свободно избранных представителей»4. Международный пакт о гражданских и политических правах, содержит в целом одинаковую правовую норму, закрепленную во Всеобщей декларации.

Существующие международные стандарты в области порядка проведения референдума, каким в частности является Свод рекомендуемых норм при проведении референдумов, содержат указание на то, что нормативно-правовые акты составляющие законодательство о референдуме должны иметь, как минимум, статус закона5.

Предмет референдума прежде всего проблемы государственной жизни. Возникает вопрос: могут ли быть предметом референдума вопросы общественной жизни?

Во-первых, народовластие, о котором идет речь в статье 3 Конституции РФ, не сводится лишь к государственной жизни. Общественная форма народовластия также существует (в рамках партий, общественных движений, при проведении массовых мероприятий, не имеющих отношение к политике государства, и др.)6.

Во-вторых, референдум как государственное мероприятие может быть использован для решения вопросов общественного характера, но если они перекликаются одновременно с государственными интересами

В Конституции РФ не указывается, какие вопросы могут составлять предмет референдума. Но так или иначе, основные постулаты проведения референдума заложены в Основном законе РФ, так в п. «в» статьи 84, во-первых, предоставляется право назначения референдума Президенту РФ, а во-вторых, устанавливается форма правового акта, которая должна регулировать отношения связанные с порядком проведения общегосударственного референдума. Таковой формой является Федеральный конституционный закон

№5 «О референдуме Российской Федерации» (далее ФКЗ «О референдуме») принятый в 2004 году. В статье 1 данного Федерального конституционного закона приводится легальное определение референдума РФ – это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения7. Отсюда очевиден государственный характер федеральных референдумов.

Но, так или иначе, проблема остается нерешенной, какие именно вопросы выносить на референдум. Среди исследователей можно обозначить как минимум два направления решения указанного вопроса.

Одни исследователи прибегают к формуле «наиболее важные вопросы государственной жизни». Но что есть более или менее важные вопросы, поэтому выделение такого рода формул носит оценочный характер.

В свою очередь другие исследователи предпочитают обозначать круг вопросов, по которым проведение референдума предпочтительнее, чем решение органов государственной власти.

Данные авторы приводят следующие вопросы:

• принятие новой конституции;
• введение поста президента государства;
• изменение формы правления в государстве;
• вопросы внутренней политики государства;
• вхождение в международное объединение, или создание союза с другим государством.

В статье 6 ФКЗ «О референдуме» приводятся вопросы референдума и порядок их назначения.

Референдум может проводиться в следующих случаях:

• Согласно части 3 статьи 135 и части 1 статьи 6 ФКЗ «О референдуме», Конституционное Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции Российской Федерации. Но данная возможность не может быть реализована, поскольку соответствующего федерального конституционного закона, который определяет порядок созыва, и механизм вынесения на референдум проекта новой Конституции РФ (если оно не принимает ее само) пока нет;
• если на референдум выносятся вопросы государственного значения, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской
• Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
• если референдум по определенному вопросу предусматривается международным договором РФ (вопрос договора должен соответствовать полномочиям Российской Федерации и совместным полномочиям Российской Федерации и её субъектов).

На референдум не могут выноситься вопросы:

1. об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации. Поскольку часть 1 статьи 137 Конституции РФ содержит правило согласно которому, изменение конституционного – правового статуса субъектов РФ осуществляется на основании федерального конституционного закона.
2. о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов.

В данном случае законодатель запрещает выносить данный вопрос, исходя из того, что произойдет подмена равноценных, но имеющих собственное специфическое предназначение форм непосредственной демократии – свободных выборов и референдума. Но принципиальный вопрос о том, чтобы, к примеру, увеличить срок полномочий Президента РФ или Государственной Думы ФС РФ может быть вынесен на референдум. Другое дело, что возникает необходимость внесения изменений в нормы Конституции РФ, а именно, в главу 4 и 5, для корректировки которых необходимо принятие Закона РФ о поправке к Конституции РФ. В таком случае будет налицо консультативный, а не обязательный (императивный) референдум, поскольку будет учтено лишь мнение населения, а окончательно решение остается за субъектами РФ.

3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Указ Президента РФ N 1574, перечисляет лиц, которые замещают вышеуказанные должности, к ним в частности относятся: Руководитель Администрации Президента РФ, Руководитель Секретариата Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ и проч.1. Данные

должности согласно ФЗ «О государственной

гражданской службе» замещаются путем назначения, что исключает непосредственное участие в данной процедуре граждан2.

4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов. Этот и предыдущий вопросы близки, и не могут быть вынесены на референдум, поскольку нарушит принцип субординации характерный для органов исполнительной власти, и принцип разделения властей.

5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с

1 Указ Президента РФ от 31.12.2005 N 1574 (ред. от 12.03.2015) "О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы"// СЗ РФ. 2006. №1, ст.118.

2 ст. 13 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 31.12.2014) "О государственной гражданской службе Российской

Федерации"// СЗ РФ. 2004.№ 31. ст. 3215

международным договором Российской Федерации, о создании таких органов и назначении на должности в них. Нет необходимости выносить на референдум подобные вопросы, поскольку порядок образования таких органов и замещения должностей обычно определяется самими подобными договорами.

6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. В данном случае отказ законодателя понятен, потому что, действия по подготовке и проведению референдума процесс растянутый во времени, а при решении подобных вопросов необходимо действовать своевременно, оперативно.

7) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти. Данный пункт введен не так давно, и одновременно отменил еще три запрета, существовавших до 2008 года1.

Запрет вынесения финансово-бюджетных

вопросов на референдум можно объяснить тем, что не так легко простому гражданину разобраться в сложностях объемных бюджетно-финансовых документов. Однако не все были согласны с этой трактовкой. И появилось обращение в Конституционный Суд, заявители которого оспаривали ряд статей ФКЗ «О референдуме», в том числе п.6.

В постановлении от 21 марта 2007 г. Конституционный Суд РФ признал соответствующим Конституции РФ положение п.6, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета. Суд признал не противоречащим Конституции РФ и следующее положение п.6, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы об исполнении внутренних финансовых обязательств РФ, в следующей интерпретации:

«по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования, не допускает вынесение на референдум вопросов, связанных с собственно бюджетными обязательствами Российской Федерации, и не предполагает при этом запрет вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут повлечь изменение расходных обязательств Российской Федерации, учитываемых при формировании расходов федерального бюджета и принятии расходных обязательств, за пределами срока действия федерального закона о федеральном бюджете»2.

Тем не менее, законодатель исключил п.6 из рассматриваемого Закона. Одновременно он исключил и п.7 – о невозможности вынесения на референдум вопросов о введении, изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты, хотя данный пункт и не был предметом оспаривания в Конституционном Суде РФ. Не приходится спорить, поскольку указанные вопросы следует решать государственным органам, и автор данной статьи согласен с целесообразностью включения в пункт 10 статьи 6 ФКЗ «О референдуме» следующей законодательной формулировки: «отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти». Но в таком случае одновременно возникает возможность расширительного толкования данной нормы, и как справедливо отмечает С.А. Авакьян, что «любое полномочие можно обозначить законодательно как вопрос исключительной компетенции какого-то органа, тем самым сознательно ограничить волю народа, между тем она всегда выше, чем воля государственных органов».

Таким образом, для современной правовой системы Российской Федерации характерно нормативное расширение сферы применения референдумов. Несмотря на это, на практике референдумы в России проводятся редко3. Требуется,

в частности, более четкое определение предмета

референдумов и оснований для отказа в их проведении.

В заключении следует отметить, несмотря на достаточно широкие законодательные возможности инициирования и проведения референдума, остается проблемным перечень вопросов, которые могли бы стать предметом всенародного голосования. И в свете последних поправок ФКЗ

«О референдуме» касающихся вопросов выносимых на референдум, можно предположить, что российский законодатель идет по пути ведущих демократических стран западного мира, прежде всего Великобритании и США, где референдумы проводятся очень редко. Причем вопросы выносимы на референдум в таких странах, как правило, затрагивают интересы не всей страны, а только незначительной части ее населения и никогда не касаются основ общественного устройства4.

Поэтому с учетом вышеизложенного, следует

выделить приоритетные направления совершен

1 Федеральный конституционный закон N 5-ФКЗ в ред. от 30.12.2006 "О референдуме Российской Федерации" предусматривал также запрет, касающийся о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; об амнистии и о помиловании.

2 абз. 7 п. 3.2 Постановления Конституционного Суда РФ от 21.03.2007 N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа". // [Электронный ресурс] СПС «Консультант-Плюс».

3 Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М., 2008. С. 217–218.

4 Крылов Б.С. Институт референдума в России и за рубежом// Российский Юрдический журнал 2009. №4., стр. 97.

ствования института референдума РФ, в частности, вопросов выносимых на него.

Во-первых, необходимо формальное закрепление перечня вопросов, которые могут быть вынесены на референдум РФ, за исключением тех из них, которые уже перечислены законодателем в статье 6 ФКЗ «О референдуме»;

во-вторых, необходимо отметить, что законодательное закрепление вопросов выносимых на референдум Российской Федерации, не должно быть исчерпывающим. Например, путем референдума должны приниматься решения о всту

плении страны в международные и межгосударственные организации экономического, военного и политического характера;

в-третьих, устранение коллизий правовых норм действующего законодательства, затрагивающих вопросы общегосударственного референдума;

в-четвертых, законодательное расширение идеологических, политических, организационно-технических гарантий непосредственного участия граждан в решении вопросов государственного значения.

Количество показов: 11589