Основания отзыва должностных лиц в национальной практике

Отзыв должностных лиц является одной из форм непосредственной демократии. Невозможно определение универсального понятия отзыва, которое бы охватывало всю совокупность его специфических черт и не ставило в ущерб какие-либо особенности рассматриваемого права. По этому попробуем дать определение отзыва в контексте соответствующего вопроса.

Стоит рассматривать отзыв как:

• составляющая императивного мандата депутатов;
• мера конституционной ответственности меру конституционно-правовой ответственности выборного лица;

форма (институт) прямого народовластия; Независимо от статуса отзываемого субъекта – депутата или иного выборного должностного лица – процедура отзыва строится на основе принципов, которые предлагается классифицировать в зависимости от сущности рассматриваемого института и выделять материальные и процессуальные. Материальные принципы, раскрывающие содержание отзыва, включают: принцип зависимого (фиксированного) большинства; принцип обоснованности основания отзыва; невозможность использования права отзыва для ограничения самостоятельности и инициативы выборного лица, создания препятствий для его деятельности; понимание отзыва как высшей меры ответственно

сти. Процессуальные принципы характеризуют непосредственно процесс голосования и по своему содержанию в основном совпадают с принципами, характерными для избирательного процесса.

В зависимости от отзываемого субъекта данный вопрос делится на 2 разных правовых института:

• институт отзыва Высшего должностного лица субъекта РФ
• институт отзыва должностных лиц местного самоуправления

Основания отзыва Высшего должностного лица субъекта РФ. Отзыв высшего Должностного лица – это досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица в форме выражения ему недоверия Президентом РФ, недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования и других основании указанных в законе.

Основной механизм ответственности должностного лица субъекта определены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации1 (далее – Федеральный закон N-184), а также в конституциях (уставах) и законов субъектов РФ.

* Студент Института юстиции Уральского государственного юридического университета.

1 Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 30.03.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // "Российская газета", N 206, 19.10.1999.

В соответствии с Федеральным законом N-184 отрешение высшего должностного лица субъекта РФ может быть осуществлено:

• его смерью
• отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации;
• его отставки по собственному желанию; 4)отрешения его от должности Президентом
• Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации
• признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
• признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• 7)вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
• его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
• утраты им гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;
• его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, на основании и в порядке, установленных настоящим Федеральным «законом» и принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации.

Согласно ч. 2 ст. 19 Федерального закона N-184 законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по следующим основаниям:

1. издание им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
2. установленное соответствующим судом иное грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
3. ненадлежащее исполнение высшим должностным лицом субъекта РФ своих обязанностей.

Первое основание выражения недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ связано с изданием им незаконных правовых актов. Признание судом акта высшего должностного лица или исполнительного органа, который он возглавляет, противоречащим нормативным правовым актам большей юридической силы обязывает его отменить (изменить) этот акт. Конституционный Суд РФ указал, что неподчинение органа государственной власти субъекта РФ решению Федерации, выраженному в судебном решении, обязывающем отменить принятый им нормативный акт, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, представляет собой непризнание верховенства Конституции РФ и, по существу, означает присвоение органом государственной власти субъекта РФ не принадлежащих ему властных полномочий и суверенных прав РФ.1

Само по себе издание незаконного акта не

влечет выражения ему недоверия законодательным органом. Конституционный суд РФ, в выше указанным постановлением, выделил, что для применения досрочного прекращения полномочии высшего должностного лица субъекта РФ необходимо, что бы признанный в судебном порядке акт повлек указанные конституционно значимые тяжкиепоследствия. Следовательно, применение таких меры не допускается в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта должностного лица субъекта РФ федеральному регулированию.

Вторым основанием выражения недоверия является установленное судом иное грубое нарушение Конституции РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. Состав данного правонарушения главы субъекта РФ материальный, т.е. обязательными признаками его объективной стороны являются деяние и последствия. Следует отметить расплывчатость формулировки состава правонарушения. Термины «грубое» и «массовое» нарушение имеют оценочный характер. Массовым может быть признано нарушение прав и свобод двух и более лиц.

Следующее основание выражения недоверия – ненадлежащее исполнение главой субъекта РФ своих обязанностей. В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 под дисциплинарным

проступком понимается «неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей», за которое «представитель нанимателя имеет право применить дисциплинарные взыскания».

Еще одним основанием отрешения высшего должностного лица субъекта РФ от должности

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. N 8-П. // "Российская газета", N 69, 17.04.2002.

2 Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 31.12.2014, с изм. от 06.04.2015) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // "Российская газета", N 162, 31.07.2004.

является утрата доверия Президента РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ ответственно перед Президентом РФ, который единолично принимает решение о привлечении к конституционной ответственности. Для утраты доверия Президента – выявление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции»1. К таким противоправным деяниям главы региона может быть отнесено непринятие мер по предотвращению конфликта интересов, непредставление сведений о доходах либо подача ложных или неполных данных, неуведомление о склонении к коррупции и т.д.

На ряду с этим основанием в Федеральном законе N-184 осталось и указание на «ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим ФЗ», опять же дает не конкретную формулировку, которая дает неограниченную власть. В Постановлении Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г.2 указывается, что перечень обстоятельств , с которыми связывается утрата доверия как основания отзыва, должен содержать указание на то, что к таковым могут относится не конкретные действия (бездействия), а общая негативная оценка деятельности без ее обоснования подлежащими проверке фактами, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнения результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица.3

Решение Президента РФ от отрешении высшего должностного лица субъекта РФ не только не требуют одобрения либо неодобрения законодательного органа, а даже не нуждается в соглосовании. Предоставляя Президенту полностью господствовать в этом вопросе.

Основания отзыва должностных лиц местного самоуправления. Отзыв выборного должностного лица МС – это досрочное прекращение полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Право отзыва выборного должностного лица местного самоуправления избирателями является формой ответственности и средством контроля со стороны избирателей. К данному институту необходимо подходить взвешенно и принципиально. Право отзыва не должно быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы

выборного лица, не должны создаваться какие-либо препятствия его законной деятельности. В связи с этим необходимо принципиально отнестись к законодательному определению оснований отзыва.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 основания

для отзыва депутата, члена выборного органа

местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Как правило, глава муниципального образования может быть отозван в следующих случаях:

• если им не был отменен изданный им правовой акт или отдельные его положения, которые были признаны судом противоречащими Конституции Российской Федерации, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции (уставу), закону субъекта Федерации, уставу муниципального образования и при этом повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;
• если в результате его противоправных действий либо неисполнения им своих полномочий, установленных в федеральных законах, законах субъекта Федерации и уставе муниципального образования, соответствующему муниципальному образованию и (или) его населению нанесен существенный материальный ущерб, подтвержденный в судебном порядке;
• если подтвержденное в судебном порядке систематическое неисполнение им своих полномочий, установленных в федеральных законах, законах субъекта Федерации и уставе муниципального образования, создает неустранимые препятствия для осуществления полномочий органами местного самоуправления, а равно для участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления;
• если им был нарушен срок издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме, и данное нарушение подтверждено в судебном порядке.

В своем Постановлении Конституционный суд отмечает, что в силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которыми предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается.1

На всех этапах процедуры отзыва выборное

должностное лицо местного самоуправления должно иметь право давать пояснения по обстоятельствам, служащим основанием отзыва, защищать свои интересы. Лица, инициирующие процедуру отзыва, должностные лица, ответственные за организацию заседания представительного органа местного самоуправления, учитывая общие принципы демократических право

вых процедур, должны обеспечить уведомление выборного должностного лица о времени и месте рассмотрения вопросов, касающихся его отзыва.

Так же в выше указанном Постановлении, Конституционный суд отмечает, что Законодатель субъекта Российской̆ Федерации, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной̆ власти, осуществляемой̆, в том числе, выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать, по крайней̆ мере, не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной̆ воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.

В заключении хотелось бы отметить, что необходимо детально регламентировать институт отзыва должностных лиц как в региональном так и на местном уровне. Так как в демократическом государстве необходима четка регламентация такого важного института как отзыва должностных лиц, которая является формой ответственности и оценкой деятельности выборных лиц.

Количество показов: 1964