СТАТЬИ АРБИР
 

  2016

  Декабрь   
  Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1
   

  
Логин:
Пароль:
Регистрация
Забыли свой пароль?


Правовое регулирование государственночастного партнерства в условиях социальноориентированной экономики


Аннотация:

В настоящей статье проанализирована система правового регулирования государственно-частного партнерства в России и мировой практике; определена правовая природа и квалифицирующие признаки ГЧП; приведена классификация форм реализации инфраструктурных проектов с государственным или муниципальным участием; рассмотрены основные новеллы недавно принятого федерального закона о ГЧП.

УДК 33.334.723

Пешкова Анастасия Алексеевна,

магистрант кафедры «Правовое регулирование экономической деятельности»

ФГАОУ ВПО «УрФУ имени первого Президента России Б.Н.Ельцина» e-mail: np91 AT list.ru г.Екатеринбург, Россия

Городнова Наталья Васильевна,

доктор экономических наук, доцент, профессор кафедры «Правовое регулирование экономической деятельности»,

ФГАОУ ВПО «УрФУ имени первого Президента России Б.Н.Ельцина» г.Екатеринбург, Россия

Ключевые слова: Государственно-частное партнерство, правовое регулирование, публичный партнер, частный партнер.

Трансформация российской экономики, вызванная эволюцией общественного сознания, обусловила необходимость построения нового общества, базирующегося на фундаменте правового государства, инноватиза- ции и применении высоких морально-этических норм и технологий. Неотъемлемой частью такого построения должен стать ориентир на решение приоритетных потребностей граждан России, в том числе путем развития и совершенствования деятельности инвестиционно-строительного комплекса. Одним из инструментов достижения целевых параметров эталонной социально-ориентированной системы является механизм государственно-частного партнерства (Далее - ГЧП), именуемый в зарубежных странах как Public Private Partnership ( PPP). Появление и развитие указанного механизма, как в России, так и за рубежом, было вызвано недостаточностью государственных средств, направляемых на финансирование социально-значимых проектов, что потребовало необходимости изменения существующих подходов к управлению государственной собственностью путем активизации способов привлечения частного финансирования

[1].

Впервые свое распространение механизм ГЧП получил в конце ХХ века в Великобритании, США, Канаде, Австралии и др. странах.

В литературе [2] выделяются две основные модели ГЧП, принятые в международной практике:

публично-правовая (французская модель), основанная на административно-правовом акте и характеризующаяся полным контролем государства над всеми этапами реализации инфраструктурного проекта (от создания до эксплуатации);

частноправовая (британская модель), характеризующаяся свободой частного партнера в отношении создания объекта, а также осуществлением государственного контроля над последующей эксплуатацией объекта ГЧП.

Формирование системы законодательства в сфере ГЧП, как правило, происходит по одному из следующих путей [2]:

  1. применение норм общего законодательства (характерно для большинства стран, в том числе, Великобритании) в сочетании с детальной регламентацией отношений на уровне регионов;
  2. принятие специальных национальных законов о государственночастном партнерстве (Германия, Япония, Хорватия и пр.), имеющих рамочный характер, наряду с отдельными законами, детально регулирующими конкретные виды ГЧП (например, концессионные соглашения, соглашения о разделе продукции и пр.). В свою очередь, на региональном уровне могут приниматься отдельные нормативные акты, не противоречащие национальному закону.

Существующая российская система законодательства в рассматриваемой сфере тяготеет ко второй вышеуказанной системе. В июле 2015 г. был принят Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации» (Далее - ФЗ № 224), вступающий в силу с 1 января 2016 года. Принятие указанного закона было обусловлено необходимостью формирования основ регулирования института ГЧП, а также унификации и систематизации имеющихся норм. На момент принятия ФЗ № 224 в 60 субъектах РФ действовали региональные законы, одной из основных целей которых являлось создание правового инструмента, альтернативного концессионным соглашениям.

Условно указанные региональные законы можно разделить на 2 группы [3]:

  1. законы, содержащие достаточно детальное регулирование отношений субъектов ГЧП;
  2. законы, содержащие рамочное регулирование и являющиеся скорее декларативными документами.

При этом одной из ключевых проблем применения регионального законодательства в сфере ГЧП стало появление риска коллизии норм указанных законов с императивными нормами федерального законодательства. Кроме того, существенным недостатком региональных законов являлось смешение формы ГЧП с другими смежными формами. Так, например, Закон Челябинской области от 24.09.2009 г. № 475-ЗО «Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве» относил к институту ГЧП поставку товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, Закон Вологодской области от 31.05.2010 г. № 2308-ОЗ «Об участии Вологодской области в государственно-частном партнерстве» - инвестиционную деятельность.

Долгое время в России дискуссионным оставался вопрос в отношении правовой природы договора о ГЧП. Ряд ученых придерживалась мнения о том, что указанный договор относится к категории административных, преимущественно ссылаясь на особенность субъектного состава (участие публично-правового образования), а также общественнозначимую цель. Второй подход относил договор о ГЧП к смешанным публично-частными договорам, базируясь на нормах, регулирующих концессионные соглашения. Так, по мнению О.А. Макаровой [4], смешенная природа концессионного соглашения подразумевается не в смысле п. 3 ст. 421 Гражданского кодекса РФ, а в объединении публичного, и частного начал. Однако как справедливо отмечает В.Ф. Попондопуло, в природе не существует публично-частных правоотношений, они могут быть либо частными, либо публичными [2].

По смыслу дефиниции соглашения о государственно-частном партнерстве, закрепленной в ст. 3 ФЗ № 224, рассматриваемый договор отнесен к категории гражданско-правовых, что однозначно разрешает спор о его правой природе. Таким образом, базируясь на положениях ФЗ № 224, следует заключить о частноправовой природе отношений, возникающих между публичным и частным партнерами. По этому поводу В.Ф. Попон- допуло отмечает, что они являются таковыми в силу своего предмета (имущественный характер отношений), а также метода их правового регулирования, который определенно не связан с властными предписаниями

. Образующиеся отношения между субъектами ГЧП по смыслу ст. 2 ГК

РФ должны базироваться на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Кроме того, в отечественной науке существовал спор в отношении видов и моделей государственно-частного партнерства. Ряд ученых (К.С. Феоктистов, В.Г. Варнавский) отмечает о достаточно широком спектре соглашений ГЧП, отражающих регулирование любых взаимоотношений государства и бизнеса, направленных на решение социальноэкономических вопросов (в том числе договоры на выполнение работ и оказание общественных услуг; поставку продукции для государственных нужд и пр.). По нашему мнению, заслуживает внимания вторая точка зрения, в соответствии с которой большинство форм сотрудничества не должно включаться в сферу правового регулирования ГЧП.

Согласно руководству, специально подготовленному Минэкономразвития России и Центром развития ГЧП в целях обеспечения методического содействия субъектам Российской Федерации, рекомендуется использовать следующую классификацию форм реализации инфраструктурных проектов с государственным или муниципальным участием [5]:

  1. Формы государственно-частного партнерства: концессионное соглашение (Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (Далее - Федеральный закон о концессиях)); соглашение о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве (ФЗ № 224);
  2. Иные договорные формы привлечения внебюджетных средств в развитие общественной инфраструктуры: контракт жизненного цикла (Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; договор аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами арендатора (Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон №135-ФЗ «О защите конкуренции», региональные правовые акты); долгосрочный договор на поставку товаров, работ, услуг с инвестиционными обязательствами исполнителя (Федеральный закон № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и положения о закупках соответствующих юридических лиц);
  3. Корпоративные формы: создание специальной проектной компании (Далее - СПК), объединяющей государственный и частный капитал, образованной в целях создания и управления объектами общественной инфраструктуры (Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ (ст. 80)).

По нашему мнению, в представленной классификации спорным считается выделение СПК в отдельную форму, поскольку по существу она относится к государственно-частному партнерству и на ее деятельность должно распространяться соответствующее законодательство.

В ст. 5 ФЗ № 224 перечислены юридические лица, которые не могут являться частными партнерами, а также участвовать на их стороне, в том числе государственные и муниципальные унитарные предприятия, публично-правовые компании, хозяйственные товарищества и общества, находящиеся под контролем Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, которые имеют право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50 % общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный капитал контролируемого лица. Благодаря такому положению достигается значительное финансовое участие частного инвестора в проектах ГЧП. С одной стороны, перечисленные компании могут выступать на стороне публичного партнера в силу федерального закона, иных нормативно-правовых актов РФ, ее субъектов и муниципальных образований. С другой стороны, при соблюдении заданного условия соотношения государственного и частного капиталов они могут стать участниками СПК, которая представляет интересы частного партнера. Таким образом, при реализации одного и того же инфраструктурного проекта ГЧП, компании, которые принято называть государственными, имеют возможность одновременно оказаться на стороне частного и публичного партнеров, благодаря чему контроль последнего над осуществлением проекта производится не только в рамках соглашения о ГЧП, но и корпоративной структуры. В литературе [2] СПК с участием публично-правового образования принято относить к институциональной (корпоративной) форме ГЧП, которая является одной из разновидностей договорной формы.

Стремясь отличить форму ГЧП от иных смежных правовых институтов, целесообразно на основе положений ФЗ № 224 выделить специальные признаки, присущие ГЧП:

  1. а) долгосрочный характер партнерства (более 3 лет), что обусловлено сложностью договорных отношений сторон.
  2. б) распределение рисков и ответственности между партнерами на всех стадиях ГЧП (создание объекта, его последующая эксплуатация и (или) техническое обслуживание). Под риском понимаются возможные изменения условий реализации проекта, которые влияют на объем доходов и расходов сторон по проекту.
  3. в) полное или частичное финансирование создания объекта общественной инфраструктуры частным партнером, что отличает проект ГЧП, например, от государственного заказа. При этом согласно ст. 6 ФЗ № 224 публичный партнер имеет право частично финансировать часть затрат, понесенных на создание объекта соглашения, а также осуществлять полное или частичное финансирование затрат, связанных с эксплуатацией и (или) техническим обслуживанием объекта соглашения.

Для сравнения приведем признаки, отраженные в ст. 1 Закона Украины от 01.07.2010 г.

№ 2404-VI «О государственно-частном партнерстве»:

  1. а) обеспечение высших технико-экономических показателей эффективности деятельности, чем в случае осуществления такой деятельности государственным партнером без привлечения частного партнера;
  2. б) продолжительность отношений (от 5 до 50 лет);
  3. в) передача частному партнеру части рисков в процессе осуществления государственно-частного партнерства;
  4. г) внесение частным партнером инвестиций в объекты партнерства из источников, не запрещенных законодательством.

При этом следует добавить к выделенным квалифицирующим признакам ГЧП следующие [2, 6]:

  1. цель ГЧП - возможность наиболее эффективной реализации приоритетных федеральных и региональных программ, осуществление которых относится к функции государства или местного самоуправления, с помощью привлечения в экономику частных инвестиций;
  2. субъектный состав, включающий публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера - с другой;
  3. объекты ГЧП - недвижимые и движимые вещи, находящиеся в сфере публичного интереса и контроля;
  4. правовая форма реализации проекта ГЧП - долгосрочный, смешанный гражданско-правовой договор.

Примечательно, что большинство перечисленных признаков отражается в дефиниции государственно-частного партнерства, приведенной в ст. 3 ФЗ № 224.

Что касается содержания недавно принятого ФЗ № 224, то, на наш взгляд, его следует оценить весьма положительно. По мнению экспертов [], в перспективе указанный закон позволит не только расширить рынок ГЧП-проектов, но и вывести его на качественно новый уровень.

В настоящее время на территории Российской Федерации на разных стадиях разработки и реализации находятся 1285 проектов ГЧП, для осуществления которых преимущественно применяются концессионные соглашения [5]. В течение 2014-2015 годов общее количество проектов ГЧП увеличилось примерно в 10 раз, что также объясняется значительной заинтересованностью публичных партнеров в применении данного механизма для развития и модернизации инфраструктуры. Правда, на данный момент большинство проектов, которые находятся на стадии запуска, являются муниципальными и реализуются в коммунальной сфере [5]. По словам заместителя директора Департамента инвестиционной политики и развития ЧГП Марии Ярмальчук, до принятия ФЗ № 224 в 44 субъектах РФ сдерживалась реализация около 142 проектов ГЧП [7].

Основными новеллами принятого закона являются следующие.

Сотрудничество публичного и частного партнеров юридически оформляется соглашением о государственно-частном партнерстве (соглашения о муниципально-частном партнерстве). Выделяются следующие основные элементы указанного соглашения (ст.

6 ФЗ № 224):

  • а) осуществление строительства и (или) реконструкция (иными словами, создание) объекта соглашения частным партнером за счет собственного полного или частичного финансирования создания объекта соглашения;
  • б) осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения;
  • г) возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта.

Помимо перечисленных элементов в соглашении могут быть предусмотрены факультативные элементы, примерный перечень которых приведен в ст. 6 ФЗ № 224. Представленный подход соответствует лучшим международным практикам по реализации проектов ГЧП и позволяет государству сконцентрировать усилия на организационных и контрольных функциях. При этом если затраты публичной стороны в проекте превышают объем инвестиций частного инвестора, то объект должен быть передан в собственность государства по истечении срока соглашения.

Важно отметить, что в качестве единственной формы предоставления бюджетных средств публичным партнером в соглашениях о ГЧП закреплена субсидия, что позволяет установить определённость в отношении соответствия между финансовыми обязательствами публичного партнера по соглашению и формами предоставления бюджетных средств [7].

Дискуссионным является вопрос в отношении перечня объектов соглашения о ГЧП, который согласно ст. 7 ФЗ № 224 является исчерпывающим. Указанный перечень охватывает большинство отраслей: социальная, коммунальная, транспортная инфраструктуры, а также энергетика, мелиоративные системы и пр. Однако, по мнению экспертов [7], могут быть созданы препятствия по реализации ряда проектов в сельском хозяйстве (за исключением мелиорации), а также иных сферах (например, фото

и видеофиксация нарушений правил дорожного движения) в силу отсутствия прямого указания в законе на конкретные объекты. Поэтому предлагается сделать рассматриваемый перечень открытым либо для упрощения процедуры изменения дать возможность Правительству РФ устанавливать его самостоятельно.

Следует отметить, что в ФЗ № 224 достаточно полно регламентированы процессы инициирования, разработки и принятия решения в отношении реализации проекта ГЧП. К числу ключевых нововведений относится внедрение института оценки эффективности проекта на этапе его подготовки, которая включает оценку финансовой эффективности и социально-экономического эффекта. В случае признания проекта эффективным проводится определение его сравнительного преимущества путем соотношения чистых дисконтированных расходов при реализации проекта ГЧП (МЧП) и государственного (муниципального) контракта, благодаря чему производится выбор наиболее оптимальной формы реализации инфраструктурного проекта. Методика оценки должна быть утверждена к концу 2015 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственной политики в области инвестиционной деятельности. Указанная оценка осуществляется как в отношении проектов, инициированных публичным партнёром, так и частным.

Благодаря всем перечисленным новеллам в сфере правового регулирования отношений субъектов ГЧП будет сформирован эффективный инструментарий привлечения частных инвестиций к реализации инфраструктурных проектов, что будет способствовать развитию инвестиционно-строительного комплекса и построению социально-ориентированной экономики.

Список использованных источников

  1. Городнова Н.В., Пешкова А.А. Инвестиционно-строительная сфера в современных экономических условиях: проблемы, состояние и направления развития // Материалы III Всероссийского симпозиума по региональной экономике. Том 3. Екатеринбург: Институт экономики УрО РАН, 2015. С. 74-78;
  2. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты // С.А. Белов, Е.В. Гриценко, Д.А. Жмулина и др.; под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. 528 с.;
  3. Пояснительная записка «К проекту Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=103726
  4. Макарова О.А. Новое в законодательстве // Территория бизнеса. 2005. № 2. С. 27;
  5. Закон о государственно-частном партнерстве: руководство по применению. // URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depinvest/2015100901;
  6. Пешкова А.А, Городнова Н.В. Механизм государственно-частного партнерства в инвестиционно-строительной сфере: анализ и пути совершенствования // Сборник трудов IV международной научнопрактической конференции «Проблемы обеспечения безопасного развития современного общества», Часть II. Екатеринбург: УрФУ, 2014. С.88-93;
  7. Госдума в третьем чтении приняла федеральный закон о ГЧП // URL: http://pppcenter.ru/29/novosti/pppcenter-news/gosduma-v- tretem-chtenii-prinyala-federalnyij-zakon-o-gchp.html.

Nataliya Gorodnova,

doctor of economic sciences, assistant professor,

professor from department of «Legal regulation of economic activities»

Ural Federal University named after the first President of Russia Boris Yeltsin Ekaterinburg, Russia

Anastasia Peshkova,

undergraduate from department of «Legal regulation of economic activities», Ural Federal University named after the first President of Russia Boris Yeltsin e-mail: np91 AT list.ru Ekaterinburg, Russia

LEGAL REGULATION OF PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP IN THE SOCIETY-ORIENTED ECONOMY

Abstract:

The authors analyzed the system of legal regulation of public-private partnership in Russia and international practice; defined the legal nature and qualifying elements of PPP; presented classification of forms of infrastructure projects with state or municipal participation; reviewed the main novels of the recently adopted federal law on PPP.

Key words:

Public-private partnerships, legal regulation, public authority, private entity.








МОЙ АРБИТР. ПОДАЧА ДОКУМЕНТОВ В АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ
КАРТОТЕКА АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ
БАНК РЕШЕНИЙ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ
КАЛЕНДАРЬ СУДЕБНЫХ ЗАСЕДАНИЙ

ПОИСК ПО САЙТУ