СТАТЬИ АРБИР
 

  2016

  Декабрь   
  Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1
   

  
Логин:
Пароль:
Регистрация
Забыли свой пароль?


3. Регулирование производства по делам, возникающим из публичных правоотношений


Наряду с общими подходами ГПК РФ и АПК РФ необходимо отметить и различия в правовом регулировании административного судопроизводства, осуществляемого в настоящее время в равной степени судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

В первую очередь в действующих процессуальных кодексах закреплен различный состав дел, возникающих из публичных отношений.

В гражданском процессе в порядке административного судопроизводства подлежат рассмотрению дела: о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части; об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении; об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл. 24 - 26.1 ГПК РФ).

В АПК РФ определен иной состав категорий дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства: об оспаривании нормативных правовых актов; об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными и иными публичными полномочиями, должностных лиц; об административных правонарушениях (данная категория охватывает такие виды, как дела о привлечении к административной ответственности и дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности); о взыскании обязательных платежей и санкций.

При этом, если одни различия в приведенных перечнях обусловлены особенностями материальных правоотношений, выступающих объектом исследования в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, то разночтения по отдельным категориям дел не так однозначны. В частности, дела о взыскании с граждан недоимок по обязательным платежам в гражданском процессе рассматриваются в порядке приказного производства, представляющего собой подвид искового, либо в общем порядке искового производства, если в отношении вынесенного судебного приказа заявлены возражения, то есть однотипные по характеру отношений дела в гражданском и арбитражном процессе в настоящее время рассматриваются в различных процессуальных формах.

КАС решает эту проблему, поскольку относит дела о взыскании в предусмотренных федеральным законом случаях налогов и обязательных платежей с физических лиц и некоммерческих организаций к категории, подлежащей рассмотрению в порядке административного судопроизводства (п. 3 ч. 3 ст. 1), а также закрепляет особенности судебного разбирательства данного вида дел (гл. 29).

В свою очередь, производство по делам, возникающим из административных правонарушений, которые отнесены к ведению судов общей юрисдикции нормами ст. 23.1 КоАП РФ, в принципе не регулируется нормами ГПК РФ. КоАП РФ (один из основных источников материального административного законодательства) в настоящее время предусматривает не только составы административных правонарушений, меры административной ответственности и правила наложения санкций в административном порядке, но и нормы о судопроизводстве по таким делам в судах общей юрисдикции. Такой законодательный подход не представляется обоснованным. Н.И. Клейн неоднократно обращала внимание на то обстоятельство, что определение в КоАП РФ одинаковых полномочий судьи, органа исполнительной власти и должностного лица едва ли согласуется с принципом разделения властей и не учитывает статус суда как органа правосудия. Кроме того, в нормах КоАП РФ часто применяются не присущие процессуальному праву понятия и термины 1 .

--------------------------------

1 См.: Клейн Н.И. Концепция развития арбитражного процессуального законодательства // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 226.

Данного несовершенства нормативного регулирования применительно к арбитражному процессу удалось избежать, поскольку при разработке последнего АПК РФ была осуществлена регламентация судопроизводства по делам, возникающим из административных правонарушений, в рамках процессуального законодательства.

Решение этого вопроса в отношении гражданского процесса КАС не осуществил, поскольку прямо закреплено изъятие: положения Кодекса не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях (ч. 5 ст. 1). Данный подход представляется не вполне удачным. Действие норм КАС в принципе распространено только на деятельность судов общей юрисдикции. Внесение соответствующих изменений в АПК РФ, которыми был бы определен иной вид производства для рассмотрения аналогичных дел с участием лиц, осуществляющих экономическую деятельность, сопутствующим принятию КАС пакетом документов не было предусмотрено. Следовательно, различие в регулировании, вызванное исключительно сферой деятельности субъектов, подлежащих привлечению к административной ответственности, а не спецификой материальных или процессуальных отношений, сохранится.

Можно дискутировать о правовой природе дел о привлечении лиц к административной ответственности в судебном порядке. К примеру, в Германии дела данной категории не отнесены к сфере административного судопроизводства. В свою очередь, российское процессуальное законодательство давно содержит примеры использования данной процессуальной формы применительно к разбирательству дел, в которых суд также выполняет функцию не защиты частных лиц от административного произвола, а реализации мер государственного принуждения, если это не отнесено к компетенции иного органа, наделенного публичными полномочиями (к примеру, гл. 26.1, 26.2 ГПК РФ, гл. 26 АПК РФ). Однако бесспорным представляется то, что законодательство одной и той же страны должно исходить из единого подхода к решению данного вопроса, а не создавать условия для различий в правоприменительной практике.

Проектируемое регулирование разбирательства дел, относящихся в настоящее время к категории дел особого производства, также не отличается достаточной определенностью.

Так, порядок рассмотрения вопросов, связанных с принудительной госпитализацией гражданина в психиатрический стационар и принудительным психиатрическим освидетельствованием, действующим гражданским процессуальным законодательством отнесен к особому производству (подразд. IV ГПК РФ). Закрепленное в гл. 35 ГПК РФ регулирование направлено на защиту прав граждан при оказании им психиатрической помощи в недобровольном порядке и предусматривает судебный порядок рассмотрения дел такого рода. В соответствии с ч. 1 ст. 302 ГПК РФ заявление представителя психиатрического стационара о принудительной госпитализации или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством, подается в суд по месту нахождения психиатрического стационара, в который помещен гражданин. Таким образом, данной статьей определяется не только круг дел, но и их подсудность, и субъект обращения с заявлением.

КАС относит "производство по административным делам о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, о принудительном психиатрическом освидетельствовании" к делам административного судопроизводства (гл. 30). При этом по правилам данной главы подлежат рассмотрению не все виды дел данной категории (ч. 2 ст. 274). Однако такое регулирование не позволяет определенно установить, в каких случаях вопросы принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительное психиатрическое освидетельствование должны рассматриваться в порядке административного судопроизводства, а какие - в ином (исковом, особом или вообще несудебном). Это может поставить под сомнение соответствие нормы требованию о юридической определенности и прогнозируемости, в соответствии с которым закон должен быть достаточно точным, чтобы позволить физическому лицу регулировать свое поведение 1 .

--------------------------------

1 См., например: Постановление ЕСПЧ от 28 октября 2003 г. по делу "Ракевич против Российской Федерации" (жалоба N 58973/00, п. 22, 31).

Представляется, что отсутствуют основания для безоговорочного отнесения к сфере административного судопроизводства дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (п. 7 ч. 2 ст. 1, гл. 26 КАС). В настоящее время такого рода дела выделены в самостоятельную категорию, подлежащую рассмотрению по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 27.1 АПК РФ и гл. 22.1 ГПК РФ. Эти особенности не отвечают порядку производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Еще одна из проблем расхождения в регулировании административного судопроизводства в гражданском и арбитражном процессах связана с определением правовых последствий принятия решений о признании судами нормативных правовых актов недействующими, а ненормативных правовых актов - незаконными и недействительными, а также с определением момента возникновения этих последствий.

Согласно ч. 4 ст. 195 АПК РФ нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. Аналогичные правовые последствия предусмотрены для признания в ходе арбитражного процесса оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, а решения - незаконным ( ч. 8 ст. 201 АПК РФ).

Несколько иначе определены в ч. 2 ст. 253 ГПК РФ правовые последствия принятия решения суда, принятого по делу об оспаривании нормативного правового акта: установив, что такой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает оспариваемый акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного срока. Что же касается признания в гражданском процессе незаконным оспоренного ненормативного правового акта или решения органа, наделенного публичными полномочиями, должностного лица, то в силу норм ст. 258 ГПК РФ такой акт или решение фактически продолжает действовать до отмены лицом, принявшим его (о чем оно обязано сообщить суду).

Высшими судебными инстанциями, соответственно, были даны разные пояснения практики применения данных норм. Так, в п. 11 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" было дано разъяснение о необходимости отказа в принятии заявления, касающегося недействующего нормативного акта, а в п. 6 информационного письма Президиума ВАС РФ от 13 августа 2004 г. N 80 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" - о прекращении производства по делу, поскольку предмет спора в данном случае перестал существовать.

Однако правовая позиция ВАС РФ была изменена с учетом правовой позиции КС РФ, сформулированной в Определении от 12 июля 2006 г. N 182-О. В ряде постановлений по конкретным делам Президиум ВАС РФ обязал суды рассматривать заявления о признании нормативного правового акта недействующим по существу, даже если он отменен или срок его действия истек, так как это имеет важное значение для возможных имущественных споров. Например, для рассмотрения иска о взыскании задолженности по регулируемому тарифу за электрическую или тепловую энергию, если акт об определении размера тарифа являлся незаконным, хотя на момент обращения в суд с оспариванием этого акта срок его действия истек 1 .

--------------------------------

1 Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. N 18. М., 2011.

В рамках производства по такого рода делам в гражданском процессе не допускается рассмотрение в одном деле как заявления об оспаривании нормативного и ненормативного акта, так и спора о праве (в последнем случае суд обязан оставить заявление без движения и разъяснить заявителю необходимость подачи искового заявления). В арбитражном процессе по таким же делам арбитражный суд может рассматривать одновременно заявление о признании недействительной регистрации недвижимости за лицом, не являющимся собственником, и требование о признании права собственности на спорную недвижимость. При этом применяются правила, установленные АПК РФ для каждого из видов производств.

Представляется, что регулирование данного вопроса, действующее в гражданском процессуальном законодательстве, не соответствует положениям ст. 12 ГК РФ, которая в качестве способов защиты гражданских прав закрепляет как прямой судебный контроль за законностью нормативных и ненормативных актов (при их оспаривании заявителем в порядке административного судопроизводства), так и косвенный - неприменение судом незаконного правового акта при рассмотрении имущественного спора 1 . В связи с этим целесообразно установление в процессуальном законодательстве единообразных правил.

--------------------------------

1 На это обращалось внимание в юридической литературе еще пятнадцать лет назад. См.: Клейн Н.И. Концепция развития арбитражного процессуального законодательства // Концепции развития российского законодательства. Изд. 3-е, перераб. и доп. М., 1998.

Следует кратко обозначить и еще одно расхождение в нормах ГПК РФ и АПК РФ в части регулирования порядка разбирательства дел, возникающих из публичных отношений. Так, ст. 190 АПК РФ допускает возможность урегулирования дела путем заключения соглашения о примирении или использования других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом. Применение этой нормы встречается в арбитражном, но не в гражданском процессе, нормативная основа которого позволяет применять процессуальные нормы по аналогии. При одинаковой правовой природе судебного разбирательства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, едва ли есть основания для различного правового регулирования. Отсюда напрашивается вывод о необходимости унификации по данному вопросу.

В завершение этого очерка следует отметить, что регулирование административного судопроизводства, осуществляемого в рамках и гражданского, и арбитражного процессов, самостоятельным актом, рассчитанным на применение лишь частью судебной системы Российской Федерации (судами общей юрисдикции), видится бессистемным и необоснованным. Полагаем, что унифицированный акт, определяющий особенности и порядок осуществления судебного производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, должен регулировать рассмотрение всех административных и иных публичных дел всеми уполномоченными на это российскими судами.

Что касается вопроса о целесообразности как такового принятия отдельного процессуального кодекса, то стоит обратить внимание на сложившуюся ситуацию. Идеи "унификации" гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, обеспечения единообразия нормативного регулирования и правоприменительной практики были положены в основу принятого решения о подготовке единого кодекса - нового ГПК РФ. При этом не отрицаются ни специфика отдельных категорий материально-правовых споров, рассматриваемых арбитражными судами, ни особенности арбитражного процесса, обусловленные этой спецификой. Однако это не признано достаточным основанием для дальнейшего существования специального процессуального кодекса (как это имело место на протяжении более 20 лет новейшей истории в отношении АПК, а также в дореволюционный период - в отношении уставов коммерческого и торгового судопроизводства).

Вместе с тем спецификой публичных правоотношений и вытекающих из них дел, а также особенностями судебного разбирательства таких дел мотивируется необходимость принятия самостоятельного процессуального кодекса для регулирования административного судопроизводства. При этом основную массу норм такого акта составляют общие положения гражданского судопроизводства, закрепленные гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством, то есть возможность существования двух кодексов, содержащих идентичные правовые нормы, не отрицается, но лишь в отношении КАС, а не АПК РФ.

Обращает на себя внимание и отсутствие единого подхода к решению вопроса о законодательном сопровождении процессов унификации и дифференциации отправления правосудия. Представляется логичным выбор одного из путей реформы процессуального законодательства - либо в сторону объединения, слияния, консолидации, либо в сторону специализации и обособления. В первом случае единый процессуальный кодекс должен регулировать все сферы цивилистического процесса (вероятно, по пандектной системе, закрепляя общие и специальные положения в отдельных разделах), во втором - возможно существование самостоятельных кодексов для регулирования выделенных Конституцией РФ видов судопроизводства.

Но несмотря на то, что осуществляемое арбитражными судами судопроизводство не является дополнительным видом 1 , не стоит забывать многовековой опыт реформирования судебной системы, неоднократно возвращавший к необходимости использования особого подхода к законодательному регулированию порядка отправления правосудия по делам коммерции.

--------------------------------

1 Положения федерального конституционного законодательства о судоустройстве и АПК РФ с очевидностью свидетельствуют об осуществлении арбитражными судами гражданского и административного судопроизводств по делам, отнесенным к ведению данных судов, а не арбитражного, как это принято называть в обиходе.


М.А. РОЖКОВА, М.Е. ГЛАЗКОВА, М.А. САВИНА





МОЙ АРБИТР. ПОДАЧА ДОКУМЕНТОВ В АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ
КАРТОТЕКА АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ
БАНК РЕШЕНИЙ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ
КАЛЕНДАРЬ СУДЕБНЫХ ЗАСЕДАНИЙ

ПОИСК ПО САЙТУ