СТАТЬИ АРБИР
 

  2016

  Декабрь   
  Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1
   

  
Логин:
Пароль:
Регистрация
Забыли свой пароль?


2. Закрепление особенностей и изъятий из действия принципов гражданского и арбитражного процессов в административном


Иначе по сравнению с исковым производством в действующем процессуальном законодательстве определен не только предмет административного судопроизводства, но и правомочия суда.

В отношении реализации основных процессуальных принципов гражданского судопроизводства, присущих как гражданскому, так и арбитражному процессам, - состязательности и диспозитивности, равенства сторон (ст. 4, 12 ГПК РФ, ст. 4, 8, 9 АПК РФ) - в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, законодателем намеренно были установлены особенности.

Диспозитивность цивилистического судебного процесса обусловлена гарантированной ст. 9 ГК РФ свободой распоряжения материальными правами, которая предопределяет свободу распоряжения и процессуальными правами. При реализации сторонами предоставленных им диспозитивных правомочий (определение и изменение предмета и основания иска, отказ от него или его признание, примирение, достижение соглашения по фактическим обстоятельствам дела и проч.) ими фактически устанавливаются пределы рассмотрения дела, за которые суд по общему правилу не правомочен выходить. Суд не принимает эти распорядительные действия лишь в случаях, когда они не соответствуют закону или нарушают интересы иных лиц.

В свою очередь, при рассмотрении дела, возникшего из публичных правоотношений, суд в силу прямого указания действующего процессуального закона чаще всего не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246, ч. 1 ст. 252 ГПК РФ, ч. 5, 8 ст. 194 АПК РФ и др.). Так, независимо от доводов, содержащихся в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, арбитражный суд проверяет оспариваемое положение в полном объеме. Признание требования об оспаривании нормативного акта органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшим его, для суда общей юрисдикции необязательно, а отказ от данного требования не влечет за собой прекращения производства по делу.

КАС в целом предусматривает аналогичные особенности действия принципа диспозитивности процесса по делам, возникающим из публичных правоотношений. Однако, что касается контрольных полномочий суда при реализации участвующими в деле лицами отдельных диспозитивных правомочий, формулировка норм ч. 2 ст. 157 КАС представляется неопределенной. В частности, в ней предусмотрено: "Если по данной категории административных дел не допускаются принятие отказа от административного искового заявления, признание административного искового заявления и утверждение соглашения о примирении сторон, суд поясняет это административному истцу и (или) административному ответчику, их представителям. При допустимости совершения указанных распорядительных действий по данной категории административных дел суд разъясняет последствия отказа от административного искового заявления, признания административного искового заявления или утверждения соглашения о примирении сторон". Какие-либо критерии допустимости или недопустимости утверждения судом совершенных распорядительных действий проектом не предусмотрены. Остается не ясным, как суд будет определять, допускаются или нет по каждому конкретному делу отказ от заявленного требования, его признание либо примирение участников. Такая неопределенность правового регулирования не может не отразиться на практике реализации данной нормы. При этом не представляется обоснованным отказ от критериев, предусмотренных действующим процессуальным законодательством.

Изменение правила распределения бремени доказывания, составляющего основу принципа состязательности, по делам, возникающим из публичных правоотношений, возлагает на органы, наделенные публичными полномочиями, и должностных лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие) (а не на заявителя, оспаривающего их), обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта и законности таких решений, действий или бездействия (ч. 1 ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 189 АПК РФ).

Изъятия из действия принципа состязательности процесса существенным образом отразились не только на обязанностях участвующих в деле лиц, но и на полномочиях суда при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений. В административном судопроизводстве процессуальный закон предоставляет суду право по собственной инициативе истребовать доказательства и требовать явки участвующего в деле лица, наделенного публичными полномочиями, в обязательном порядке (ч. 4 ст. 246, ч. 2 ст. 249 ГПК РФ, ч. 3 ст. 194, ч. 3, 6 ст. 200 АПК РФ и др.).

При этом обращает на себя внимание то обстоятельство, что возможности суда в определении пределов проверки и истребовании необходимых для разрешения дела доказательств в ГПК РФ определены более широко, чем в АПК РФ. Первый закрепляет общее правило о неограниченности суда основаниями и доводами заявленных требований при рассмотрении им любого дела, возникающего из публичных правоотношений. Второй содержит такое указание относительно дел об оспаривании нормативного правового акта и решения административного органа о привлечении к административной ответственности, но не для дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных законом публичными полномочиями, и должностных лиц.

Таким образом, особые предмет и цели судебного разбирательства дел, возникающих из публичных отношений, изменение содержания принципов диспозитивности и состязательности, предоставление судам широких полномочий, отсутствующих при рассмотрении дел в иных видах производства, дают основания признать, что для административного судопроизводства характерно соединение состязательных и следственных элементов судебного процесса. Те же широкие полномочия судов и то же содержание процессуальных принципов должны были бы найти отражение и в КАС.

Однако следует отметить, что ряд проектируемых положений КАС содержит некоторые исключительные правила в отношении действия общепризнанных процессуальных принципов, которые не обусловлены спецификой публичных правоотношений и не являются обоснованными.

Так, например, норма ч. 4 ст. 4 КАС допускает возможность ответного ограничения процессуальных прав в отношении иностранных лиц, участвующих в административном судопроизводстве. При таком подходе лицо, имеющее правовую связь с иностранным государством, "в судах которого допускаются ограничения процессуальных прав российских граждан и организаций", обладает необходимым спектром процессуальных возможностей в гражданском судопроизводстве, но должно претерпевать ограничение процессуального статуса в административном судопроизводстве. Данное положение прямо нарушает не только конституционный принцип равенства всех лиц перед судом (в том числе независимо от гражданства и иных признаков), заложенный в основу российского процессуального законодательства, но и международные обязательства Российской Федерации. При этом какие-либо объективные особенности разбирательства дел, возникающих из публичных правоотношений, такого ограничения не подразумевают (и не могут подразумевать), что подтверждается закреплением в самом КАС обязанности суда обеспечить равную судебную защиту прав, свобод и законных интересов всех лиц, участвующих в административном деле (ч. 2 ст. 8).

Другим примером создания условий для неравного обеспечения судебной защиты по делам, возникающим из публичных правоотношений, является норма ч. 1 ст. 55 КАС, которая ограничивает возможность участия в судебном процессе через представителя обязательным требованием о наличии у него высшего юридического образования.

В первую очередь следует учитывать, что представителем органа государственной власти или органа местного самоуправления может являться его руководитель, а в отношении общественного или иного объединения граждан - также его уполномоченный участник. Данные представители, по сути, являются физическими лицами, уполномоченными выразить позицию коллективного образования. Представление своих интересов в суде "лично" органом или организацией невозможно.

Данный вывод в равной степени применим к представительству интересов любого юридического лица. Как отметил КС РФ в Постановлении от 16 июля 2004 г. N 15-П, "в отличие от граждан организации по своей правовой природе лишены возможности непосредственно участвовать в судопроизводстве, а потому дела организаций ведут в суде их органы в лице руководителей или другие, по их выбору, представители". Следовательно, предъявление требования о наличии высшего юридического образования означает создание неравных условий личного участия в деле физических лиц, с одной стороны, и юридических лиц, органов публичной власти - с другой.

Кроме того, ни действующее процессуальное законодательство, регулирующее административное судопроизводство, ни правовые позиции КС РФ не предусматривают в качестве обязательного требования к участию в судебном процессе через представителя наличия у него высшего юридического образования.

Представляется, что принятие данной новеллы сделает административное судопроизводство недоступным для лиц, не имеющих средств обратиться к профессиональному юристу, адвокату для ведения дела в суде, что явно не направлено на обеспечение гарантий доступа к правосудию и может препятствовать реализации права на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ).

Имеют место необоснованные изъятия из действия принципов независимости и беспристрастности суда при рассмотрении им дел, возникающих из публичных правоотношений.

Так, предусмотренный ч. 2 и 4 ст. 35 КАС порядок разрешения ходатайств об отводе состава суда при единоличном и коллегиальном рассмотрении дела - самим "отводимым" судьей или составом - не согласуется с требованием беспристрастности, являющимся одним из важнейших элементов права на судебную защиту и признанным обязательным как российским процессуальным законодательством, так и международными договорами Российской Федерации. Этот же недостаток присущ действующему в настоящее время порядку рассмотрения отводов в гражданском процессе ( ст. 20 ГПК РФ). Устранение данного противоречия основополагающему процессуальному принципу необходимо в обоих случаях - в отношении регулирования как гражданского, так и административного судопроизводства - и требует установления порядка рассмотрения заявления об отводе без участия лица, в объективности которого высказано сомнение, в принятии решения по данному заявлению. При этом в целях обеспечения гарантий все того же принципа представляется правильным исключить и возможность использования "административного ресурса" - рассмотрения такого заявления представителем суда, имеющим административные полномочия в отношении отводимого судьи (председатель суда, председатель судебной коллегии, председатель судебного состава). Наиболее объективной представляется процедура рассмотрения заявления об отводе судьей, не участвующим (и не участвовавшим ранее) в рассмотрении этого дела и не находящимся в отношениях "власти - подчинения" с отводимым судьей (ни на одной, ни на другой стороне). При этом внутренняя специализация судей не играет какой-либо роли, поскольку разрешение вопроса об отводе судьи требует анализа фактических обстоятельств, послуживших основанием для подачи заявления, но не касающихся правовой стороны судебного спора. Выбор судьи для рассмотрения заявления об отводе может осуществляться посредством системы автоматического распределения.

Кроме того, действие принципа независимости судей претерпело необоснованные ограничения в связи с принятием нормы ч. 2 ст. 50 КАС, допускающей возможность постановки перед специалистом, участвующим в судебном процессе, вопросов, связанных с содержанием положений нормативного правового акта. Привлечение специалиста для установления содержания правовых норм противоречит конституционным основам отправления правосудия в Российской Федерации (независимость судей и рассмотрение дела судом, обладающим компетенцией для разрешения дела) и правовой аксиоме Jura novit curia ("суд знает право"). Специалист привлекается к участию в судопроизводстве в случае отсутствия у суда (судьи) специальных знаний и навыков, необходимых для разрешения дела по существу. При отсутствии у судьи знаний норм права (при его некомпетентности) состав суда не отвечает требованиям справедливого судебного разбирательства (в силу требований ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод), особенно учитывая, что консультация специалиста не входит в число доказательств, используемых в административном судопроизводстве.

Как действующее процессуальное законодательство (ст. 157 ГПК РФ, ст. 10 АПК РФ), так и КАС (ст. 13) закрепляют принцип непосредственности судебного процесса, предполагающий непосредственное исследование судом всех доказательств, необходимых для полного установления обстоятельств дела и разрешения его по существу.

При исследовании судом первой инстанции материалов дела в порядке упрощенного производства с учетом характера и сложности рассматриваемого дела (в том числе возникающего из публичных правоотношений) может возникнуть необходимость проведения слушания по делу. Однако КАС предусматривает только один случай, при котором суд может перейти к рассмотрению дела в обычном порядке - при заявлении административным ответчиком возражения против осуществления упрощенного производства по его делу ( ч. 5 ст. 292 КАС). Таким образом, суд не правомочен по своей инициативе перейти к рассмотрению административного дела в обычном порядке, при том, например, что установлено общее правило, согласно которому все частные жалобы рассматриваются в порядке упрощенного производства ( ч. 2 ст. 315 КАС). Учитывая рецепцию положений ГПК РФ при подготовке данного Кодекса, отметим, что упрощенный порядок рассмотрения частных жалоб предусмотрен ст. 333 ГПК РФ и был предметом рассмотрения КС РФ, который разъяснил, что "суд второй инстанции не может быть лишен возможности рассмотреть частную жалобу на определение суда первой инстанции с проведением слушания при обязательном извещении лиц" ( Постановление от 30 ноября 2012 г. N 29-П). Таким образом, суд должен быть наделен возможностью по собственной инициативе перейти от упрощенного к общему порядку рассмотрения дела, если это необходимо для более полного выяснения обстоятельств, заслушивания участвующих в деле лиц и совершения иных процессуальных действий в интересах правосудия. Такие основания предусмотрены в настоящее время арбитражным процессуальным законодательством ( ч. 5 ст. 227 АПК РФ).

Кроме того, КАС не регламентирует, с какого момента должно рассматриваться дело в случае перехода от упрощенного производства к рассмотрению дела по общим правилам административного судопроизводства (обычный порядок).

Очевидно, что нормативное разрешение данных вопросов необходимо не только в КАС, но и в случае сохранения норм, регулирующих административное судопроизводство, в АПК РФ.

Помимо вышеописанных изъятий из действия отраслевых (процессуальных) принципов права в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, представляется необходимым обратить внимание и на необоснованность отступления от иных базовых для правового государства принципов. В частности, речь идет о выходе за пределы границ компетенции судов, установленной на основе принципа разделения властей.

Так, ст. 211 КАС допускает возможность запретить применение оспариваемого в судебном порядке нормативного правового акта или его отдельных положений в отношении заявителя (так называемого административного истца). Однако применение какого-либо нормативного правового акта или его отдельных положений не может быть запрещено судом до момента вступления в законную силу судебного решения, признающего несоответствие оспариваемого акта нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Наложение вето органом судебной власти во внепроцессуальном порядке на нормативный правовой акт, принятый иным органом публичной власти, противоречит как принципу разделения властей, так и общеправовому принципу законности. Неслучайно действующее процессуальное законодательство и прямо, и косвенно не допускает возможность приостановления действия оспариваемого нормативного правового акта до вступления в законную силу соответствующего судебного решения, которым этот акт будет признан недействующим ( ч. 7 ст. 251 ГПК РФ, ч. 5 ст. 195 АПК РФ).

По аналогичной причине процессуальным законом не может быть закреплено право суда обязать орган публичной власти принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим (ч. 4 ст. 216 КАС). Возложение на иной орган обязанности принять нормативный правовой акт (даже в благих целях восполнения "недостаточной правовой урегулированности административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц") не входит в полномочия органов судебной власти, что подтверждается практикой Конституционного Суда РФ при обнаружении пробелов и коллизий давать рекомендации о необходимости законодательного регулирования тех или иных общественных отношений.


М.А. РОЖКОВА, М.Е. ГЛАЗКОВА, М.А. САВИНА





МОЙ АРБИТР. ПОДАЧА ДОКУМЕНТОВ В АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ
КАРТОТЕКА АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ
БАНК РЕШЕНИЙ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ
КАЛЕНДАРЬ СУДЕБНЫХ ЗАСЕДАНИЙ

ПОИСК ПО САЙТУ