СТАТЬИ АРБИР
 

  2016

  Декабрь   
  Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
28 29 30 1 2 3 4
5 6 7 8 9 10 11
12 13 14 15 16 17 18
19 20 21 22 23 24 25
26 27 28 29 30 31 1
   

  
Логин:
Пароль:
Регистрация
Забыли свой пароль?


1. Определение формы защиты в рамках административного судопроизводства и участвующих в нем лиц


Правовая природа отношений и цель судебного производства по делам данной категории позволяют выделить его черты, характерные как для гражданского, так и для арбитражного процессов. Так, закрепление в АПК РФ и ГПК РФ нормы о применении общих правил искового производства при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, с учетом установленных законом особенностей означает равное действие базовых процессуальных институтов в гражданском и административном судопроизводствах независимо от того, какой суд их осуществляет.

Однако это не предполагает возможность автоматического перенесения атрибутов правовой природы искового производства на судопроизводство по делам из публичных отношений, в частности правовых категорий "иск", "встречный иск", "истец", "ответчик".

Недавно принятый КАС РФ оперирует следующими понятиями:

- "административное исковое заявление" (административный иск) - обращение в суд за защитой прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных или иных публичных правоотношений;

- "административный истец" - лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод или законных интересов, либо лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом государственной власти, органом местного самоуправления, организацией или гражданином, либо в случаях, предусмотренных кодексом, орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган или организация, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностное лицо;

- "административный ответчик" - лицо, к которому предъявлены требования по административному делу;

- "административное дело" - принятое к производству суда требование о разрешении правового спора между субъектами публичных правоотношений, а также материалы, относящиеся к этому спору ( КАС делает оговорку, что данное понятие не распространяется на дела об административных правонарушениях).

Системный анализ этих определений приводит к выводу, что используемые Кодексом понятия разобщены и не учитывают специфики судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, обусловленной его правовой природой и целью.

Как уже было рассмотрено ранее, процессуальной доктриной довольно давно обосновано положение, согласно которому специфика публичных отношений предопределяет процессуальные особенности разбирательства дел, возникающих из этих отношений. Такие процессуальные особенности проявляются, прежде всего, в том, что основанием для возбуждения судебного производства по делам, возникающим из публичных отношений, является заявление заинтересованных лиц, содержащее обращение к суду за защитой от произвольного нарушения публичного порядка органами и (или) должностными лицами, наделенными властными полномочиями, совершаемого ими с использованием этих полномочий.

Здесь представляется важным обратиться к давней научной дискуссии.

Одним из ярких представителей позиции о возможности существования административного иска являлся российский ученый-процессуалист В.А. Рязановский. Он достаточно подробно обосновывал идею единства правовой природы права на иск во всех видах судебного процесса - гражданском, уголовном и административном. Однако при использовании данной позиции не учитывается содержание, которое ученый вкладывал в исходное понятие: "Иск есть притязание, обращенное к государству в лице суда о постановлении объективно правильного судебного решения. Такое притязание может принадлежать частному лицу по поводу нарушения его субъективных гражданских прав другим частным лицом, по поводу нарушения его субъективных публичных прав органом государственной власти или самому государству по поводу нарушения правопорядка" 1 . В этом определении иска проявляется процессуальный подход к толкованию данного понятия.

--------------------------------

1 Рязановский В.А. Единство процесса. Харбин, 1924 (переизд. М., 1996. С. 30 - 31).

На материально-правовую сторону иска обращал внимание и А.А. Добровольский, определивший данное понятие как "требование об устранении нарушения права или помех к нормальному пользованию правом, предъявленное одним лицом к другому для принудительного осуществления через суд или иной специальный орган и подлежащее рассмотрению в определенном процессуальном порядке" 1 .

--------------------------------

1 Добровольский А.А. Исковая форма защиты права. М., 1965. С. 29.

Таким образом, избираемый подход к пониманию и определению иска (в процессуальном смысле как требование к суду либо в материальном - как требование к противной стороне) влияет на решение вопроса о возможности существования административного иска с учетом особенностей правоотношений, в которых применяется такое средство защиты.

Иск в гражданском судопроизводстве (в материально-правовом аспекте) - требование истца к ответчику вследствие спора, возникшего из существующего между ними частного правоотношения. Цель судебного разбирательства в этом случае состоит в разрешении спора между равными участниками спорных правоотношений и восстановлении нарушенных прав.

Публичные правоотношения по своей правовой природе характеризуются как отношения "власти - подчинения" и не допускают возможность предъявления "требования" подчиненного субъекта непосредственно к субъекту, наделенному по отношению к нему властными полномочиями и реализующему их в данных правоотношениях. Обращение к судебной защите при этом необходимо для того, чтобы признать нелегитимными властные предписания органа или должностного лица, которым по общему правилу любое частное лицо обязано подчиняться. Поэтому заявление, на основании которого возбуждается административное судопроизводство, - это обращенное к суду требование о защите от незаконного применения к частному лицу властных полномочий органами публичной власти и должностными лицами. Цель такого судебного процесса - пресечь неправомерное поведение публичных субъектов (действие в противоречии с предписаниями закона или в условиях их игнорирования) при реализации ими своих властных полномочий. В данном случае суд выступает элементом системы "сдержек и противовесов". Именно поэтому деятельность суда по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов именуется судебным нормоконтролем.

С учетом сказанного не представляется возможным поддержать идею введения в процессуальное законодательство понятий, нивелирующих различия гражданского (искового) и административного судопроизводств, обусловленных характером материальных правоотношений 1 .

--------------------------------

1 При этом не стоит отрицать, что в литературе высказана и противоположная точка зрения в отношении наименования средства возбуждения дел, возникающих из административно-правовых отношений. См., например: Гражданское процессуальное право России / Под ред. М.С. Шакарян. М., 1999. С. 287.

Представляется, что понятие "административный иск" в материально-правовом смысле заключает в себе внутреннее противоречие, которое в еще большей степени проявляется в термине "встречное административное исковое заявление" ( ч. 2 ст. 26, ст. 131 КАС).

Кодекс предусматривает возможность подачи такого заявления при соблюдении условий, аналогичных условиям обращения с встречным иском, а именно:

1) между встречным и первоначальным заявлениями имеется взаимосвязь, и их совместное рассмотрение приведет к более быстрому и правильному разрешению спора;

2) удовлетворение встречного заявления исключает полностью или в части удовлетворение первоначального заявления;

3) встречное требование направлено к зачету первоначального требования.

Названные ранее особенности публичных правоотношений обусловливают невозможность применения к форме защиты, используемой по делам, возникающим из публичных правоотношений, такого института, как встречный иск.

Во-первых, само существо большей части требований, заявляемых в рамках административного судопроизводства, не предполагает возможность существования встречно направленного требования, исключающего удовлетворение первоначального и позволяющего зачесть его, как минимум по причинам, обоснованным ранее (требование заявителя адресовано не органу или должностному лицу, законность деяния которого оспаривается), а также учитывая предмет требований, заявляемых в данном процессуальном порядке. В частности, в рамках административного судопроизводства рассматриваются заявления частных субъектов (физических лиц или организаций), содержащие требования к суду:

- признать недействующим/не соответствующим закону нормативный правовой акт, принятый государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом (ст. 192 АПК РФ, ст. 251 ГПК РФ) 1 ;

- признать ненормативные правовые акты органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих недействительными, а их решения и действия (бездействие) незаконными (ст. 198 АПК РФ, ст. 254 ГПК РФ);

- признать незаконным и отменить оспариваемое решение административного органа о привлечении к административной ответственности (ст. 207, 211 АПК РФ);

- признать незаконными решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица (в частности, отменить решение избирательной комиссии, комиссии референдума) (ст. 259, 260 ГПК РФ).

--------------------------------

1 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" передал дела об оспаривании нормативных правовых актов в подведомственность судов общей юрисдикции (за исключением дел данной категории, подсудных Суду по интеллектуальным правам) (паспортные данные законопроекта представлены на сайте автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания РФ // СЗ РФ. 2014. N 26 (ч. I). Ст. 3392.

Очевидно, что с точки зрения содержания встречными для таких требований могут быть лишь требования о признании упомянутых правовых актов, решений, деяний соответствующими закону. Однако возможность заявления, а главное - рассмотрения такого требования в судебном порядке, российским законодательством не предусмотрена.

Во-вторых, несколько иными являются функция суда и цель судебного разбирательства требований, заявляемых органами публичной власти и рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, а именно:

- привлечь к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность (ст. 202 АПК РФ);

- взыскать с лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, установленные законом обязательные платежи и санкции (ст. 213 АПК РФ);

- отменить регистрацию кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума, расформировать избирательную комиссию, комиссию референдума и иным образом пресечь нарушения законодательства о выборах и референдумах (ст. 259 ГПК РФ);

- санкционировать временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или продлить срок его пребывания в таком учреждении (ст. 261.1 ГПК РФ);

- установить, продлить административный надзор за правонарушителем, дополнить либо досрочно прекратить, частично отменить ранее установленные административные ограничения (ст. 261.5 ГПК РФ).

В таких делах суд выступает в роли органа, не оказывающего судебную защиту и восстановление нарушенных прав частного лица от произвола публичной администрации, а по сути самостоятельно осуществляющего защиту публичных интересов (правопорядка). И в этом случае такого рода требования могут встретить лишь контраргументы (возражения против применения соответствующих мер), но не встречные требования частного лица к государству в лице его органов и должностных лиц.

Здесь необходимо сделать лишь одну оговорку: встречными по содержанию (но не по форме) можно признать лишь требования частных лиц о зачете и излишне уплаченных ими сумм обязательных платежей. Однако формальная сторона вопроса все равно не позволяет говорить о наличии встречного иска: порядок зачета излишне уплаченных сумм обязательных платежей устанавливается специальными нормами отраслевого материального законодательства. К примеру, порядок зачета или возврат сумм излишне уплаченных налога, сбора, пеней, штрафа определяется специальными нормами гл. 12 Налогового кодекса РФ и является административным, то есть требование о зачете таких сумм в силу закона предъявляется налогоплательщиком не в судебном порядке (в суд обжалуется лишь акт или решение налогового органа, вынесенные по результатам рассмотрения такого требования). Возможность же подать встречное исковое заявление предполагает наличие у лица как такового права заявить соответствующее требование в судебном порядке.

Таким образом, представляется, что институт встречного иска не применим в административном судопроизводстве в силу специфики отношений, из которых возникают соответствующие судебные дела.

Говоря о различиях в порядке инициирования гражданского (искового) и административного судопроизводств, целесообразно рассмотреть и следующий дискуссионный вопрос: допустимость закрепления традиционного для искового производства института обращения в суд органа или должностного лица, наделенных властными полномочиями, в защиту интересов частного лица (физического или юридического). Речь идет о том, что ранее упомянутое определение административного истца (ч. 2 ст. 38 КАС) распространяет данный термин помимо заявителя, чьи права нарушены, также и на лицо, в интересах которого прокурором, органом государственной власти, органом местного самоуправления, организацией или гражданином подано заявление. Такое регулирование предполагает, что орган или должностное лицо, наделенные публичными полномочиями, обращаются в суд в защиту интересов частного лица от нарушения его прав со стороны таких же органов или должностных лиц, наделенных публичными полномочиями.

С учетом специфики дел, возникающих из публичных правоотношений, такое обращение представляется логичным лишь для таких фигур, как прокурор (на основании норм ч. 1 ст. 52 АПК РФ и ч. 1 ст. 45 ГПК РФ) и омбудсмены - Уполномоченный по правам человека 1 , Уполномоченный по правам ребенка 2 , Уполномоченный по правам предпринимателей 3 .

--------------------------------

1 См.: Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1017.

2 См.: Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. N 986 "Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка" // СЗ РФ. 2009. N 36. Ст. 4312.

3 См.: Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ (в ред. от 2 ноября 2013 г.) "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2013. N 19. Ст. 2305.

Деятельность данных субъектов, несмотря на их публичный статус, нацелена в том числе на защиту соответствующих частных лиц от чиновничьего произвола (или, говоря более строгим языком, на обеспечение гарантий защиты прав и свобод физических лиц и организаций, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами). Именно поэтому таким публичным субъектам закон предоставляет возможность выступать в судебном процессе (в частности, в административном судопроизводстве) фактически в защиту частных интересов.

Так, прокурор в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами вправе обратиться в суд (в том числе арбитражный) с требованием о признании недействительными правовых актов, противоречащих закону (ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации") 1 . Уполномоченный по правам человека наделен правом обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах ( п. 1 ч. 1 ст. 29 ФКЗ от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ). На Уполномоченного по защите прав предпринимателей возложена задача осуществления контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления ( п. 2 ст. 2 Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ), для чего ему предоставлено право обратиться в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц, наделенных законом публичными полномочиями, в случаях нарушения прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности, незаконного возложения обязанностей и создания иных препятствий для осуществления предпринимательской деятельности ( п. 4 ч. 5 ст. 4 Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ).

--------------------------------

1 СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Что касается иных органов государственной власти и органов местного самоуправления, представляется сомнительной ситуация, при которой они могут выступать в защиту частных интересов в судебном процессе против государства. Для этого они должны иметь такой же специфический статус и занимать особое место в системе органов, наделенных публичными полномочиями, как прокуратура и омбудсмены, а также обладать соответствующими полномочиями по защите прав и законных интересов частных субъектов от нарушений именно со стороны публичной администрации.

В связи с этим не представляется допустимым законодательное закрепление в качестве общего правила нормы о подаче заявления органами государственной власти и органами местного самоуправления в интересах лица, чьи права в сфере публичных правоотношений были нарушены (ч. 2 ст. 38, ч. 2 ст. 40 КАС). Такое право предоставлено материальным и процессуальным законодательством лишь отдельным субъектам и составляет одну из особенностей их правового статуса.

Другим не менее спорным вопросом, касающимся выбора формы защиты и определения круга участников административного судопроизводства, является применение института групповых исков к процессуальным отношениям, возникающим при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений 1 .

--------------------------------

1 Такое предложение было изложено в подготовленном Министерством юстиции РФ проекте поправок Правительства РФ к проекту КАС (письмо Минюста России от 11 июня 2013 г. N 07/51678-АС) и нашло отражение в ст. 42 принятого Кодекса.

Доктринально групповые иски понимаются как средство защиты интересов больших групп граждан, права которых оказались нарушенными вследствие деятельности одного и того же лица. Исходя из этого квалификация иска в качестве группового возможна, если:

- есть необходимость защиты большой группы лиц (класса), точный состав которой может быть трудноопределим и привлечение которой к участию в деле нецелесообразно;

- нарушение прав всех лиц, входящих в группу, произошло в силу одного обстоятельства (одних и тех же обстоятельств), а их исковое требование имеет единую правовую основу;

- заявляют такой иск одно лицо или несколько лиц из группы (представительные истцы), которые непосредственно участвуют в деле, в то время как остальные участники группы в процессе не участвуют.

Данным характерным признакам группового иска противоречит возможность предъявления такого иска органами, организациями и гражданами, не являющимися членами группы. При таком регулировании происходит необоснованное смешение самостоятельных процессуальных институтов: группового иска, черты которого отмечены выше, и обращения в защиту интересов неопределенного круга лиц, прав и законных интересов других лиц (ст. 53, 53.1 АПК РФ и др.).

На данной норме, вероятно, основывалось правило проекта, предоставлявшее общественным объединениям право обращаться в суд в защиту "общих прав, свобод и законных интересов всех членов этого общественного объединения". Однако даже данная формулировка не позволяет относить иски общественных объединений к числу групповых, если стороной спорных правоотношений (а значит, и участником группы) является само объединение, а не его участники. Во втором случае (нарушения прав участников объединения одним ответчиком в однородных отношениях) иск также не является групповым, если предъявлен объединением, а не участником группы. Таким образом, обращение общественного объединения в суд по таким делам должно осуществляться по правилам ч. 2 ст. 53 АПК РФ, ст. 46 ГПК РФ и аналогичной нормы КАС об обращении организаций в защиту прав и законных интересов других лиц в силу прямого указания закона.

Были высказаны и предложения, допускающие необоснованное смешение институтов групповых исков и процессуального соучастия. Так, к внесению в ч. 7 ст. 244.11 ГПК РФ и ч. 7 ст. 225.10 АПК РФ были предложены нормы, предусматривающие переход (в том числе по инициативе суда) к рассмотрению в порядке, установленном для разбирательства групповых исков, дела с процессуальным соучастием на стороне истца при наличии одновременно следующих условий:

- однородность предмета и основания требований членов группы;

- использование всеми членами группы одинакового способа защиты;

- предъявление всеми членами группы требований к одному и тому же ответчику (одним и тем же ответчикам);

- ко дню обращения в суд к требованию присоединились не менее 20 лиц.

Различие указанных процессуальных институтов состоит, в частности, в следующем: истцом по групповому иску является самовызвавшийся участник данной группы (или несколько участников), который, действуя по собственной инициативе без поручения от других участников группы (без специального уполномочия со стороны иных участников группы), представляет интересы всех лиц, входящих в данную группу. Групповой иск объединяет в себе однородные исковые требования всех истцов, при том что сами эти лица в процесс не вовлекаются. В случае процессуального соучастия каждый из соистцов является самостоятельным лицом, участвующим в деле, что не меняет даже применение правила о поручении ведения дела одному или нескольким из соучастников ( ч. 3 ст. 46 АПК РФ, ч. 3 ст. 40 ГПК РФ).

Таким образом, применение проектируемых норм к отношениям процессуального соучастия не отвечает сущности группового иска и создает коллизии и неопределенность в правовом регулировании разбирательства дел, возникающих из публичных правоотношений, поскольку даже участие в деле 20 соистцов не означает их присоединение к одному требованию - каждый из них заявляет в процессе собственное требование.

Что же касается другой стороны судебного процесса по делам, возникающим из публичных правоотношений, обращает на себя внимание явное противоречие норм КАС, определяющих понятия "административный ответчик" и "административный иск", в части указания лица, к которому обращено заявление в рамках административного судопроизводства. Исходя из норм ст. 4 и ч. 2 ст. 38 КАС так называемое административное исковое заявление представляет собой обращение к суду за защитой прав, нарушенных в публичных правоотношениях. В свою очередь, административным ответчиком ч. 4 ст. 38 КАС именует лицо, к которому предъявлены требования по административному делу.

Пока действующее процессуальное законодательство (ст. 40 АПК РФ и ст. 34 ГПК РФ) избегает четкого наименования лица, противопоставленного заявителю в судебном процессе по делу, возникшему из публичных правоотношений. Судебная практика чаще всего конкретизирует их просто по наименованию (для органов, наделенных публичными полномочиями, и организаций), по статусу и Ф.И.О. (для должностных лиц и индивидуальных предпринимателей) и по персональным данным (для физических лиц).

Представляется, что в делах, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства и инициируемых частным лицом (по обращению за судебной защитой от произвола публичной администрации), ответчик как лицо, к которому обращено исковое требование, отсутствует. Несколько иная ситуация в делах административного судопроизводства, возбуждаемых на основании обращения органа, наделенного публичными полномочиями. Правовая категория "ответчик" с некоторой долей условности, связанной с характером публичных правоотношений, применима лишь в отношении дел о взыскании установленных законом обязательных платежей и санкций (ст. 213 АПК РФ), поскольку удовлетворение заявленного государственным органом требования предполагает совершение действий именно ответчиком.

Что касается таких видов, как дела о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности (ст. 202 АПК РФ), об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) или инициативной группы по проведению референдума, о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума ( ст. 259 ГПК РФ), о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или продлении срока его пребывания в таком учреждении (ст. 261.1 ГПК РФ), об установлении, продлении административного надзора за правонарушителем, дополнении либо досрочном прекращении, частичной отмене ранее установленных административных ограничений (ст. 261.5 ГПК РФ), представляется, что по сути данные требования обращены именно к суду как органу, наделенному законом полномочиями на совершение данных действий. Поэтому лицо, в отношении которого решаются упомянутые вопросы, является именно заинтересованным в исходе дела, а не отвечающим на требование заявителя.

В связи с этим видится не вполне обоснованным автоматическое (путем добавления прилагательного "административный") использование правовых категорий, характерных для гражданского (искового) судопроизводства (истец, ответчик, встречный иск, групповой иск), к судебному производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.


М.А. РОЖКОВА, М.Е. ГЛАЗКОВА, М.А. САВИНА





МОЙ АРБИТР. ПОДАЧА ДОКУМЕНТОВ В АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ
КАРТОТЕКА АРБИТРАЖНЫХ ДЕЛ
БАНК РЕШЕНИЙ АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ
КАЛЕНДАРЬ СУДЕБНЫХ ЗАСЕДАНИЙ

ПОИСК ПО САЙТУ