В статье автор рассматривает формы и механизмы ГЧП, анализирует существующую нормативно-правовую базу, выявляет негативные и позитивные последствия функционирования ГЧП, предлагает основные направления его экономико-правового развития. По мнению автора, для успешной реализации проектов ГЧП необходимо достижение баланса интересов всех участников - государства, частного бизнеса, общества.
Развитие механизма государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) способствует решению приоритетных государственных проблем, а также реализации национальных проектов и программ. В России процесс формирования и использования механизма ГЧП как реального инструмента находится на начальном этапе. Такая ситуация не позволяет использовать все возможности ГЧП для общественно значимых программ или проектов в масштабе страны.
Механизм ГЧП можно определить как взаимодействие государства и бизнеса на взаимовыгодных условиях для решения национальных и международных, масштабных и локальных общественно значимых задач [1].
Цель исследования - обосновать необходимость повышения эффективности деятельности ГЧП при реализации общественно значимых проектов и программ.
Задачи: рассмотреть формы и механизмы ГЧП, проанализировать существующую нормативно-правовую базу, выявить негативные и позитивные последствия функционирования ГЧП на уровне региона, предложить основные направления экономико-правового развития ГЧП.
ГЧП вчера
На первоначальном этапе привлечение частного капитала является основой для осуществления государственного софинансирования проектов. В качестве подтверждения выдвинутой гипотезы можно привести пример истории развития ГЧП в России, который условно можно разделить на 3 периода:
третья четверть XIX - начало XX в., период, связанный с концессионным законодательством, когда шли разработки месторождений с полезными ископаемыми и строительство железных дорог;
советские концессии 1920-1930 гг. в период новой экономической политики, используемые для форсирования индустриализации страны;
2-я половина 1990-х гг. - новый современный этап законодательства о ГЧП, связанный с необходимостью модернизации экономики. Этот период продолжается до сих пор. Для нас, живущих в этот отрезок времени, проблема совершенствования законодательной и нормативноправовой базы является более чем актуальной.
Видно, что каждый из периодов развития ГЧП был неразрывно связан с развитием рыночных отношений и реализацией амбициозных проектов, с которыми государство не в силах было справиться самостоятельно. Однако инициатива частных компаний реализовать свой потенциал и получить при этом прибыль является превалирующей. Государство, выступая в роли соинвестора, является своего рода катализатором в осуществлении проектов, а также гарантирует его поддержку.
На региональном уровне в инвестиционно-строительном комплексе проблема реализации крупных приоритетных государственных проектов и программ еще недостаточно изучена и не реализуется в должном объеме - это является дополнительным аргументом для совершенствования деятельности ГЧП.
ГЧП сегодня
В России активно формируется нормативно-правовая база для эффективного развития ГЧП. К примеру, приняты федеральные законы, регулирующие отдельные формы ГЧП: ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» [2], ФЗ «О концессионных соглашениях» [3], ФЗ «Об особых экономических зонах» [4]. Так же приняты акты, устанавливающие деятельность отдельных субъектов и институтов развития (Внешэкономбанк, Инвестфонд) [5].
Согласно Федеральному закону от 21 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях» основной целью таких соглашений являются: привлечение инвестиций в экономику, обеспечение эффективного использования государственного и муниципального имущества и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям [3].
В отсутствие федерального закона о ГЧП в стране развивается региональное законодательство и уже имеется Федеральный закон «О хозяйственных партнерствах» [6]. Санкт-Петербург стал одним из первых, применяющим на практике институт ГЧП при реализации инвестиционных проектов. Согласно закону «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»: «ГЧП - взаимовыгодное сотрудничество города Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных». Целями участия Санкт- Петербурга в ГЧП заявляются: реализация социально значимых проектов; привлечение частных инвестиций в экономику; обеспечение эффективности использования имущества, находящегося в городской собственности; повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям [7].
Выдвигается гипотеза, что цель ГЧП сегодня - реализация наиболее значимых и приоритетных социальных проектов и программ.
В качестве подтверждения данной гипотезы следует отметить ряд наиболее активных регионов России: Республика Дагестан, Томская область, Республика Калмыкия и др. На начало 2012 г. в 46 субъектах РФ приняты региональные законы о ГЧП.
В некоторых законодательных актах регионов механизм ГЧП реализуется через государственную поддержку инвестиционной деятельности, как, например, в законе Оренбургской области «Об инвестиционной деятельности на территории Оренбургской области, осуществляемой в форме капитальных вложений» [8].
Таким образом, в настоящее время идет формирование федеральной и региональной баз, регулирующих формы участия государства во взаимоотношениях с частным бизнесом, а также прослеживается тенденция последовательного развития некоторых отраслей экономики в регионах на основе ГЧП.
Можно выделить следующие формы партнерства государства и бизнеса, перспективные сейчас в России.
В условиях действующего законодательства России наиболее применима модель, которая предполагает, что инвестор осуществляет строительство, а затем и эксплуатацию объекта за счет собственных средств, а по истечении срока договора объект возмездно передается государству на оговоренных заранее условиях.
Из форм государственно-частного партнерства, законодательно закрепленных в России, можно выделить лизинговые (арендные) договоры, заключаемые при передаче в аренду частным структурам муниципальной собственности: зданий, инфраструктуры, производственного оборудования и т.п. (см. рисунок). При множестве нормативных актов лизинговые отношения реализуются в рамках Гражданского кодекса РФ, являющегося единой основой для данных отношений. Лизинговые отношения могут быть эффективным инструментом при реализации крупных проектов на основе ГЧП, где сторонами соглашения являются государство, муниципалитет или госкомпания как арендодатель и частное юридическое лицо как арендатор.
Формы государственно-частного партнерства
Для долгосрочных проектов используется такая форма ГЧП как контракт для инвестиций или на строительство с участием крупных банков и финансовых структур. Контракты (договоры) заключаются между государством и частной организацией на осуществление определенных общественно полезных видов деятельности. Права собственности в контрактных отношениях не передаются частному партнеру, а риски и расходы полностью ложатся на государство. Интерес частного инвестора состоит в том, что он по договору получает право на оговариваемую долю в доходе или прибыли. Как правило, контракты с государственным органом являются для частного инвестора привлекательным бизнесом, потому как, помимо статуса, гарантируют ему устойчивый доход на определенном рынке, а также некоторые льготы.
Концессии, имеющие наибольшее распространение в международной практике, в России являются одним из предусмотренных на законодательном уровне вариантов ГЧП. При заключении контрактов, договоров аренды и подряда государство выступает как субъект гражданского права, поэтому для эффективной деятельности достаточно норм Гражданского кодекса. В случае концессионного соглашения государство уже является органом публичной власти, и поэтому оно не только предоставляет партнерам часть своих правомочий как собственника, но и делегирует им часть исключительных прав в виде властных функций [3].
Концессионер по данному виду соглашения должен следовать требованиям публичных интересов (например, обеспечивать общедоступность и бесперебойность услуг). Обстоятельства, причиняющие ущерб публичному интересу, могут быть вполне законным основанием для принятия определенных мер, не прописанных в соглашении. С целью защиты публичного интереса в концессионном соглашении могут предусматриваться односторонние права и преимущества органа публичной власти над концессионером [9]. В качестве примера - концессионное соглашение в отношении международного аэропорта Пулково в Санкт-Петербурге. Победителем инвестиционного конкурса в июне 2009 г. стал консорциум «Воздушные ворота северной столицы». Проект победителя конкурса включает в себя строительство нового терминала, отеля, паркинга и бизнес-центра с последующей их эксплуатацией, а также реконструкцию старого терминала. Общая стоимость проекта - 1 200 млн евро, срок действия соглашения - 30 лет. В результате реализации проекта будут достигнуты социальные цели: построен современный терминал со всей прилегающей инфраструктурой, что значительно увеличит пропускную способность аэропорта и повысит качество обслуживания пассажиров, и цели концессионера: плата арендаторов и авиакомпаний составит его прибыль от концессионного соглашения.
ГЧП завтра
Выдвигается предположение, что для успешной реализации проектов ГЧП необходимо достижение баланса интересов всех участников - государства, частного бизнеса, общества.
Эффективное ГЧП является гораздо большим, чем привлечение дополнительных ресурсов в затратные (с точки зрения финансов) проекты. Необходимо принимать во внимание реальные интересы сторон и то, что возможные преимущества не реализуются после принятия соответствующего пакета нормативных актов. Эффективное партнерство возможно при условии четкой и предсказуемой стратегии развития страны. Без гарантии стабильности законодательства и власти от бизнес-структур не следует ожидать ничего, кроме формального участия в крупномасштабных проектах государства в целях сохранения благосклонности властных структур. Эффективность предпринимательства при этом будет полностью утрачена.
Иными словами, государство приглашает бизнес принять участие в реализации общественно значимых проектов. В этом случае государство показывает, что существует законодательно утвержденный порядок взаимодействия, что государство заинтересовано, чтобы к инвестированию подключились частные компании, которым с самого начала обозначили дивиденды и прибыли, их ожидающие.
С 2012 г. в рамках основных мероприятий по реализации стратегии инновационного развития российской федерации на период до 2020 г. государством производится поддержка механизмов участия ассоциаций бизнеса в выработке и реализации инновационной политики на принципах государственно-частного партнерства, а также механизмов поддержки деятельности таких ассоциаций [10]. Однако приоритет отдан высокотехнологичному бизнесу. Для более целостного развития института ГЧП в России необходим единый законодательный акт, регулирующий вопросы ГЧП в рамках всей страны, а не отдельно по регионам, который будет регламентировать взаимодействие между государством и бизнесом, не выделяя лишь инновационную сферу. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что выигрывает общество, потребляя более качественные услуги.
Министр экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области Габибулла Хасаев заметил, что «для государства государственно-частное партнерство - это не бизнес, а потенциально более эффективный способ выполнения своих обязательств перед обществом. А для частного сектора это не благотворительность, а бизнес, притом бизнес социально ответственный».
В данной работе были выдвинуты рабочие гипотезы, что на первоначальном этапе привлечение частного капитала является основой для осуществления государственного софинансирования проектов, что цель ГЧП сегодня - реализация наиболее значимых и приоритетных социальных проектов и программ, и что необходимо достижение баланса интересов всех участников для успешной реализации проектов ГЧП, которые нашли свое подтверждение.
Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство : в 2 т. М. : ИМЭМО РАН, 2009. Т. 1.
О соглашениях о разделе продукции : федер. закон от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ (в ред. от 19.07.2011 г.) // СЗ РФ. 1996. 1 янв. № 1. Ст. 18.
О концессионных соглашениях : федер. закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ (в ред. от 25.04.2012 г.) // СЗ РФ. 25.07.2005 г. № 30. Ч. II. Ст. 3126.
Об особых экономических зонах в Российской Федерации : федер. закон от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ (в ред. от 06.12.2011 г.) // СЗ РФ. 2005. 25июля. № 30.
Ч. II. Ст. 3127.
Малютин К. М. Организация деятельности органа государственной власти (местного самоуправления) по планированию и реализации целей и задач развития с использованием ГЧП. 2011. Режим доступа : http://www.pppinrussia.ru /userfiles/upload/files/events/kafedra_2011/5(2).pdf.
О хозяйственных партнерствах : федер. закон от 03.12.2011 г. № 380-ФЗ // СЗ РФ. 2011. 5дек. № 49. Ч. 5. Ст. 7058.
Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах : закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 г. № 627-100 (в ред. от 06.12.2010 г.) // Санкт-Петербургские ведомости. 2006. № 244. 28 дек.
Николаев А. И., Бочков С. О. Государственно-частное партнерство в РФ : экономическое содержание и правовое обеспечение // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2007. № 1-2 (30-31).
Дерябина М. А. Государственно-частное партнерство : теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8.
Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г. : распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 г. № 2227-р // СЗ РФ. 2012. 2янв. № 1. Ст. 216.
М. А. Лукащук
Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина (Екатеринбург)
Актуальные исследования в экономике фирмы [Текст] : материалы I Летней школы аспирантов и магистрантов (Екатеринбург, 3-7 сентября 2012 г.) / [отв. за вып. Э. В. Пешина, В. Ж. Дубровский, С. Н. Смирных]. - Екатеринбург : Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2012. - 174 с.
Количество показов: 2490